科学推进国土集聚开发，提升国土开发质量，实现可持续发展，是我国2016-2030国土规划纲要的一部分。为此，国务院提出要落实最严格的土地管理制度，全面提升土地节约集约利用水平，严格控制开发强度和新增建设用地供给，积极盘活存量建设用地，到2030年建成由空间规划、用途管制、差异化绩效考核构成的更加健全的空间治理体系。

近年来，如何有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环一直是国家关注的重点，而包括产业园区、仓储物流在内的盘活存量规模、增长潜力较大的项目资产则是盘活存量资产的重点方向。《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发[2022]19号）提出要统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括工业企业退城进园等以及有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。《上海市特色产业园区高质量发展行动方案（2024—2026年）》中亦有提及鼓励国有、民营和外资等各类主体加快盘活特色产业园区的存量土地。

在大多数产业园区投资项目中，前期拿地阶段是决定项目能否顺利落地的关键一环，而如何合法合规地取得园区土地使用权也是投资方着重关注的事项之一。本文旨在对土地用途为工业用地或物流仓储用地的产业园区投资项目中的拿地方式及开发建设关键流程进行介绍。

常见的产业园区的用地类型主要为工业用地或物流仓储用地。根据住建部编制的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、国土资源部编制的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）以及自然资源部于2023年11月22日发布的《自然资源部关于印发<国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南>的通知》（自然资发[2023]234号）的规定，工业用地与物流仓储用地分别属于工矿用地与仓储用地下的二级用地类别，详见下表：

对于土地用途为工业用地或物流仓储用地的园区而言，取得园区土地建设用地使用权的主要途径为公开招拍挂出让与资产/股权转让两种。

1.  公开招拍挂出让

根据《中华人民共和国民法典》、《城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020年修订）》以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（2007年修订）》（以下简称“《招拍挂规定》”）的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

(1) 土地出让方案

首先，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等内容。

(2) 土地出让流程

• 编制出让文件

出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。

• 招拍挂公告

出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告。

招拍挂公告应包括如下内容：出让人的名称和地址；出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法；索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点和方式；招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式；确定中标人、竞得人的标准和方法；投标、竞买保证金；其他需要公告的事项。

• 签署成交确认书

以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称、出让标的、成交时间、成交地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。

• 订立土地使用权出让合同

中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。

• 缴纳土地出让价款并办理不动产权证书

受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取不动产权证书。

2. 资产/股权转让

除了公开招拍挂外，投资人还可以通过股权转让或资产转让的方式获取土地使用权。股权转让与资产转让各有利弊，交易主体一般需要综合考虑税费成本、债务情况、法律风险、转让手续、尽职调查难度和交易可行性等各项因素进行选择。

相较于股权转让，资产转让方式由于是直接转让资产，往往涉及更高的税费成本，因此实践中比较常见的是通过股权转让方式拿地。不过，在资产转让交易中，买方一般无需承担交易标的范围之外事项的相关责任，也无需承担股权交易中目标公司自身的法律风险。若目标资产的风险可控，但目标公司本身存在大额或有负债、大量政府处罚、复杂历史遗留问题或涉及重大诉讼等不可控的法律风险，且卖方无法提供适当担保，则可考虑选择资产转让的方式。

不管是选择资产转让还是股权转让，均需关注是否符合土地使用权转让的条件、是否存在土地使用权转让（包括通过股权转让实现间接转让土地使用权）的限制性要求以及土地出让合同或政府投资协议中记载的关于限制土地使用权转让或项目公司股权结构变更的条款。

例如，根据《城市房地产管理法》第三十九条，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，需要按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

部分地区也有专门针对通过股权转让以实现间接转让土地使用权做法的限制性规定。以上海为例，根据2021年9月13日上海市规划和自然资源局发布的《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（沪规划资源规[2021]6号），在产业项目类工业用地和产业项目类研发用地、标准厂房类工业用地、通用类研发用地的国有建设用地使用权出让合同中应当约定以下转让管理要求及违约责任：“建设用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构、实际控制人改变的，应当事先经出让人同意。”

除上述两种主要拿地方式外，对于土地用途为工业用地或物流仓储用地的园区而言，一般还可能存在以下几种取得土地使用权的方式。

1. 协议出让

除公开招拍挂的方式外，我国另一种土地出让方式为协议出让。不过当前国内法律法规在协议出让这一供地方式上设置了较为严格的限制。

根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]第114号）第4.3条，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让之外，可采取协议方式出让，主要包括以下情况：

(1) 供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

(2) 原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

(3) 划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

(4)  出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的。

关于如何区分经营性用地和非经营性用地，一般认为，非经营性用地具有非营利目的，如文教体卫用地、城市基础设施用地和公益事业用地。值得注意的是，根据《招拍挂规定》第四条规定的应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让的工业用地（包括仓储用地，但不包括采矿用地）属于经营性用地。

2.  国有土地租赁

作为出让方式的补充，国有土地租赁也是国有土地有偿使用的一种方式。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）》，国有土地有偿使用的方式包括国有土地租赁。根据国土资源部于1999年颁布的《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发[1999]222号，以下简称“《租赁意见》”），国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

根据《租赁意见》，我们就可以实行土地租赁的情形、租赁的方式/标准/期限/租金等内容整理了如下表格：

(1) 可以实行租赁的情形

 (2) 租赁方式。可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露。

(3) 租金标准。国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算。承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准。

(4)  租赁期限。国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁或长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

(5)  租金支付方式。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。

(6) 承租土地使用权的转租、转让或抵押。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。

7) 承租人享有优先受让权。在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。

根据《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。以长期租赁方式使用土地的，应按照《租赁意见》的规定执行，租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同。

需要注意的是，采取租赁方式取得土地使用权还需符合各地区当地规定。例如，上海、云南、江西、海南等地都出台了各地的土地租赁实施细则。

3. 国有土地使用权出租

区别于前文提到的国有土地租赁，土地使用权出租属于土地二级市场流转的一种方式。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020年修订）》第二十八条，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

通过此种方式拿地需要特别关注出租人取得土地使用权的合法性、该出租行为是否符合土地使用权出租的法定要求以及是否需要取得主管政府部门的前置许可。例如，根据《租赁意见》，对于通过国有土地租赁方式承租土地使用权后进行转租的，需要经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定进行，且必须依法登记。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020年修订）》，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租，且土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。

园区投资项目的开发建设过程一般包括项目立项阶段，设计与施工阶段，以及竣工验收阶段这三个主要阶段。

1. 项目立项阶段

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第六百七十三号）和《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号），企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目（以下简称“企业投资项目”）按照项目的不同情况，分别实行核准管理或备案管理。

(1) 对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。

(2) 其他项目实行备案管理。

除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案均可通过全国投资项目在线审批监管平台网上办理。

此外，《企业投资项目事中事后监管办法》（国家发展和改革委员会令第14号）还要求对企业投资项目进行事中事后监督管理。因此，投资人除了需要依法进行项目核准和备案之外，还需通过全国投资项目在线审批监管平台如实、及时报送项目开工建设、建设进度、竣工等建设实施基本信息。需要变更已核准建设地点或者对已核准建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按规定办理变更手续；需要延期开工建设的，也应按规定办理延期开工建设手续。

2. 设计与施工阶段

根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订），以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

投资人应当重点关注项目地块的建设方案是否符合项目地块所在位置现行有效的城市总体规划及控制性详细规划、是否符合适用于项目地块的各项规划条件（包括出让合同中要求的土地用途、容积率、绿地率、开发强度等）。

2023年5月11日，自然资源部发布《工业项目建设用地控制指标》（“《控制指标》”）。《控制指标》是对工业项目及其配套工程在土地利用上进行控制的标准，适用于新建、改建、扩建工业项目，由规范性指标（包括容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重）和推荐性指标（包括固定资产投资强度、土地产出率、土地税收等指标）组成。《控制指标》是核定工业项目用地规模、评价工业用地利用效率的重要标准，新建、改建、扩建工业项目均要严格执行。

此外，根据《建筑工程施工许可管理办法》（2021年修订），从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位应在开工前向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申领施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证（省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整）。任何单位和个人不得将应当申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目，规避申领施工许可证。

根据《住房和城乡建设部办公厅关于全面推行建筑工程施工许可证电子证照的通知》（建办市[2020]25号），自2021年1月1日起，全国范围内的房屋建筑和市政基础设施工程项目全面实行施工许可电子证照。电子证照与纸质证照具有同等法律效力。

3.  竣工验收阶段

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质[2013]171号）及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号），建设单位应按照下方要求组织工程竣工验收：

(1) 工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。

(2) 建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制定验收方案。

(3) 工程竣工验收合格后，建设单位及时提出工程竣工验收报告。

(4) 自工程竣工验收合格之日起15日内，建设单位依照规定向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。

除上述工程整体竣工验收外，建设项目还需按照规定进行规划验收、土地核验、环保验收、消防验收、人防验收、城建档案验收、交通验收、节能验收等专项验收。建设工程的验收要求，除国家法律规定外，还应考虑各地方的具体规定。以上海市为例，《上海市建筑工程综合竣工验收管理办法》（沪住建规范联[2018]10号）要求各类房屋建筑工程（社会投资小型项目除外）和市政基础设施非交通工程竣工后需申请综合验收，由建设单位统一申请，综合验收管理部门统一受理、统一组织实施现场验收、统一核发竣工验收备案证书。

需提示的是，各地规定及实操可能存在差异，办理园区拿地及开发建设手续时建议结合项目具体情况和项目所在地政策作具体判断。

对于园区项目的投资建设和后期生产运营来说，前期拿地阶段的合法合规性将影响整个项目的后续走向。若仅关注拿地结果而忽视拿地流程的监管要求（例如应当依法招拍挂的项目通过协议方式出让）将可能产生不可逆的消极影响。根据我们的项目经验，很多收购项目在法律尽职调查过程中发现的土地方面及历史开发建设过程中的不合规问题很有可能导致交易无法继续进行，或将作为重大历史问题要求卖方和项目公司承担相应的赔偿责任或接受可能对其不利的合同条款。因此，投资方应根据拟投资项目的项目属性确保前期拿地及开发建设过程的合法合规，以顺利稳步推进项目后续的投产、运营、融资以及未来可能的退出安排。

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