2020年中央经济工作会议提出做好碳达峰、碳中和工作以来，制订2030年前碳排放达峰行动方案、建设全国碳排放权交易市场、完善能源消费双控制度，就成为摆在国务院各职能部门、市场主体与行业协会面前进行研究和讨论的重要话题。2020年12月国家生态环境部印发《碳排放权交易管理办法（试行）》，自2021年2月1日起实施，标志着全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）第一个履约期启动。中国构建碳市场始于2011年，国家发改委同意在北京、上海、天津等八个地区开展碳排放权交易试点并总结经验推广全国。

形成全国性乃至全球性的碳市场是大势所趋。放眼全球，欧美等国已在不断摸索中建立了区域性碳交易体系。2005年建立的欧盟碳排放权交易体系（EU-ETS）是全球第一个多国参与的区域性碳市场，也是目前最大的碳市场。

作为近20年的法律从业者，笔者将以全国性碳市场法规体系为视角，就我国碳市场试点及其实施现状进行梳理并分析，同时对全球其他区域性碳市场的先进经验进行介绍，通过政策解读、结合日常法务工作中接触到的境内外不同碳排放权交易市场的规则、和节能减碳案例中的经验教训，从法律角度提出制度建设中应当关注的法律问题，为我国构建全国统一的碳市场法规体系提供借鉴。

“碳排放权交易”的概念最早由经济学家戴尔斯（Dales）于1968年提出。碳排放权交易是指，通过设立合法的碳排放权利，使排放主体在一定时间内有权在被分配的排放配额内向大气排放碳污染物，同时允许排放主体之间开展配额现货交易，交易以履行减排义务为目的，履约部分的配额予以注销，剩余配额可以转让和交易。[1]

1992年5月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在“联合国环境与发展会议”（又称“地球高峰会”）上通过了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)，又在1997年12月于日本京都通过了UNFCCC的第一个附加协议——《京都协议书》（KYOTO PROTOCOL），把市场机制作为解决CO2为代表的六种温室气体减排问题的新路径，即明确从国际公约角度认同了把CO2排放权作为一种商品，从而形成了被普遍采纳的CO2排放权交易，简称“碳交易”。

截至目前，全球已经有127个国家承诺碳中和，碳排放交易作为各国政府节能减排应对全球温室效应的一个机制，在不同的政府行政层级，依据各国实际的国情制度所建立的交易标准，独立运营又互相联系，共享市场。

2005年，世界上首个主要的碳排放交易系统（ETS）在欧盟正式投入运营，碳排放交易逐步发展成为一种新兴的交易种类，逐步开始跻身进入全球交易市场，碳的减排与交易成为一个巨大全球化的商机。全球目前大约有28个碳交易系统接踵而至地被设立，分布在四大洲，覆盖了全球约9％的排放量。欧盟碳排放交易系统即是全球首个国际排放交易体系，还依然是世界上最大的排放交易体系，占国际碳交易总量的四分之三以上。除此以外，2020 年墨西哥启动碳排放交易系统试点，标志着拉丁美洲首个碳排放交易体系的出现。2021年世界上第一个城市级的强制排放交易体系在日本东京构建。

在我国则起步较晚，由2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作标志着碳排放权交易开始得以发展，达到国家生态环境部规定的温室气体排放量标准的特定行业排放单位，应当被纳入温室气体重点排放单位（重点排放单位）名录，享有碳排放权，并履行清缴碳排放配额义务。“碳排放权”是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。碳排放，既包括煤炭、石油、天然气等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用变化与林业等活动产生的温室气体排放，也包括因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。[2]

重点排放单位进行碳排放交易可以选择多种交易形式，包括公开交易、协议转让等。以公开交易形式为例，碳排放权的买方和卖方均可以作为“申报方”，通过碳排放交易所线上系统发出“申报指令”，即买入申报或卖出申报，随后由“应价方” 向交易系统发出“报价指令”回应上述申报，以达成交易。[3]交易品种除上文提到的碳排放权外，还包括中国核证自愿减排量（CCER）。下文将对我国当前的碳市场现状及其交易产品、交易形式等作详细介绍。

碳排放交易所（中心）为以上交易参与人提供交易场所。目前，我国主要的碳排放权交易所分布在北京、上海、天津、重庆、深圳、广东、湖北、福建等八个试点地区，各交易所结合本地实际制定交易规则，分别对交易品种、交易形式等内容做出细化规定。经过十年探索，试点地区为我国搭建起全国碳市场的基本制度框架提供了宝贵经验。目前，全国碳排放权交易市场将于2021年6月上线：交易中心落于上海，碳配额登记系统设在湖北武汉。我国除了探索并在国内建立自己的碳排放交易市场，在全球的碳交易市场中也扮演着非常积极的角色。

（一）政策法律依据

在国家战略层面，我国推行绿色发展战略。2020年，习近平总书记在第七十五届联合国大会上首次就“中国将力争2030年前二氧化碳排放达到峰值（“碳达峰”）、2060年前实现碳中和（30·60目标）”做出庄重承诺。在同年召开的中央经济工作会议中，“30·60目标”也被列入2021年八项重点任务之一。此后，全国碳排放交易法律体系、基础制度建设等工作进一步提速。2021年，总书记出席领导人气候峰会并发表重要讲话时，重申“30·60目标”。

在国家政策层面，2011年，国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，采用“试点先行+全国推广”的方式，先行批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等地开展碳排放权交易试点。各试点地区结合本地实际，研究制定具有当地特色的交易规则，自2013年起陆续启动试点。福建作为第八个碳排放交易试点于2016年开展试点工作。

2017年，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（《建设方案》），全国碳市场正式启动。《建设方案》明确，坚持“先易后难、循序渐进”原则，分阶段、有步骤的推进碳市场建设，率先以发电行业为突破口启动全国碳排放交易体系，计划于2018-2020年完成电力行业全国碳市场的初步建设，随后逐步扩大行业覆盖范围、增加交易品种，争取实现2030年碳达峰承诺。

2020年12月，国家生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（《管理办法》）及《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业) 》，碳市场配套制度体系不断完善。《管理办法》定位于规范全国碳排放权交易，组织建设全国碳排放权注册登记系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴和注销；并组织建设全国碳排放权交易系统，负责全国碳排放权统一交易。自2021年1月1日起，全国碳市场发电行业的第一个履约周期正式启动，待发电行业碳市场稳定运行后，逐步纳入电力、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等行业。

在地方层面，2011年以来，各试点地区结合当地特色，研究制定符合地方减排实际的碳排放权交易管理办法等相关文件（附录一），形成了包括配额总量控制、覆盖行业、纳入标准、配额分配、交易规则、碳排放核查等内容的完整的碳排放权交易制度框架。经过近十年探索，各试点在实践基础上积累了丰富经验，为建设全国性碳市场奠定基础。

（二）我国碳市场建设情况

2021年6月，历时3年筹备的全国碳市场将正式上线交易。全国碳排放交易体系的核心要素包含：（1）配额总量：由国家生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，研究制定碳排放配额总量确定与分配方案；（2）覆盖行业：以发电行业为突破口率先在全国上线交易，逐步扩大市场覆盖范围；（3）重点排放单位的纳入标准：年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量；（4）配额分配：以免费分配为主，适时引入有偿分配；（5）碳排放核查：以“双随机、一公开”监督检查碳排放和碳排放配额清缴情况；（6）国家核证自愿减排量（CCER）的抵消条件：抵消比例不超过5%的应清缴碳排放配额，且CCER项目应来自全国碳市场配额管理范围以外的其他减排项目。

全国碳市场的启动离不开近十年的碳市场试点工作，全国碳市场机制与各试点地区碳排放权交易体系基本一致。因此，下文将对我国当前八个碳市场试点及其交易规则进行比较研究。我国试点碳市场交易体系及全国碳市场机制对比，请见附录二。

1.  配额总量

对于碳市场配额总量，试点地区基本明确，制定严格的总量目标，根据各地实际情况配额总量在千万吨至亿吨不等。其中，广东的碳排放配额总量居首位，2020年约4.65亿吨二氧化碳；深圳、北京未公布配额总量，据估算均在1亿吨左右，配额总量供应偏紧。[4]

2. 覆盖行业

对于碳交易市场覆盖行业，各试点地区结合本地产业特色广泛覆盖排放行业和企业。能源生产行业（如火电、热力生产和供应）以及高碳结构的工业和制造业（如钢铁、化工、建材等)均被纳入覆盖范围。此外，在考虑本地特色产业的基础上，北京、深圳将建筑和服务业等纳入覆盖行业，上海将民航和港口业纳入覆盖范围，广东则纳入纺织陶瓷业。

3. 配额分配

对于配额分配，除广东外，其他试点地区统一规定初始配额100%免费分配。以北京碳市场为例，排放配额全部采用免费分配，针对既有设施配额、新增设置配额和调整配额做出细化规定：（1）对既有设施：主要采用历史排放总量或历史排放强度法；（2）对新增设施：满足一定条件且碳排放总量超过一定数额的新增设施，采用行业先进值法并扣除未超额排放的部分配额[5]；（3）对于调整配额，针对部分电力消耗大的服务型企业和公共机构，考虑到其数量多且电力间接排放量大，为避免重复计算，电力碳排放系数取值时扣除了本地发电排放部分。综合以上措施，北京碳市场配额总量相应减少，形成配额总量供应偏紧、刚性需求较旺盛的局面。因实施严格的配额分配，北京碳市场较其他试点更加稳定。

广东碳市场对配额分配进行个性化探索，采用“初始配额免费分配+有偿分配原则”，针对不同行业和企业规定不同比例的免费配额。2020年，广东碳市场电力企业免费配额比例为95%，钢铁、石化、水泥、造纸企业的免费配额比例为97%，而航空企业则100%免费分配。[6]就具体分配方法，除深圳和重庆探索政府总量控制与企业竞争博弈结合法外，其他试点基本采用历史法与基准线法相结合。

4. 履约机制

对于碳市场履约机制，各试点明确重点排放单位违法行为及其行政处罚种类，通过严格执法，推进重点排放单位积极履约。针对逾期未完成履约的重点排放单位，试点碳市场普遍采用责令限期整改，在下一年扣除未足额清缴配额（或加倍扣除违约配额），并处罚款等措施。例如，北京碳市场对未履约的重点排放单位按照碳市场配额均价的3-5倍罚款且不封顶，为试点碳市场之最。

5.交易品种

我国试点碳市场在交易品种上态度明确且统一，在允许碳排放权配额交易的基础上，接受国家核证自愿减排量（CCER）作为补充履约手段。在我国，国家核证自愿减排量（CCER）是指，对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

除碳配额交易和CCER，我国试点碳市场联合金融机构围绕碳配额及CCER现货引入碳金融产品入场，主要包含融资工具及相关衍生品等。其中，对于融资工具，企业可以碳排放配额或CCER向银行或其他机构获取资金，如碳质押融资；对于衍生品，有上海试点的配额现货远期等。此外，各试点探索推出包括碳基金、借碳（托管）等其他金融产品。[7]

（三）我国碳市场交易现状

我国试点碳市场已经运行近十年，期间积累了丰富经验，推动重点排放单位碳排放总量和强度的双下降。据国家生态环境部统计，截至2020年11月，全国八个碳交易试点共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家重点排放单位，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100亿元人民币。根据Wind数据库统计，我国试点碳市场2020年度碳排放配额交易情况如下表。

（来源：Wind数据库）

目前，我国八个试点碳市场之间的交易规模差距悬殊，其中广东地区近三年的交易量和交易总额方面领跑全国其他试点碳市场，重庆增速较缓暂居碳市场末位。此外，受新冠肺炎疫情影响，2020年多个试点碳市场配额成交量、成交额较2019年有所下降。

（来源：Wind数据库）

（来源：Wind数据库）

碳交易市场在全球范围内其他地区已运行多年。

从场所来看，根据世界银行发布的《2019年碳定价现状与趋势报告》，截至2019年，全球有28个碳排放交易体系。其中，欧盟碳市场（European Union Emissions Trading Scheme, EU-ETS）于2005年启动，是设立最早的区域性碳市场，也是全球最大的碳市场。此外，在北美地区，既有以美国加州、加拿大部分省份为代表的地方性碳市场，也有区域温室气体倡议（RGGI）等较为活跃的区域性碳市场。欧盟碳市场和北美碳市场运行时间长、交易规模大，具备丰富的碳交易经验，为世界许多国家的低碳转型发挥积极作用。下文将比较研究欧盟碳市场、北美碳市场的交易机制及其特点（详见附录三），并在此基础上就其成功运行的经验进行分析。

在交易机制方面看，国际上碳排放权的两种主流交易机制——清洁发展机制（Clean Development Mechanism ，CDM）碳交易机制、国际自愿碳交易机制（VCS）也各自发挥着不同的作用与影响。CDM碳交易是国际协议中具有减排义务的发达缔约方国家政府和企业到发展中国家购买节能减排项目产生的二氧化碳减排当量(又称“碳排放权”、“碳排放指标”)以抵消其减排义务的一种机制。被批准的CDM项目下所产生的由被指定的经营实体认证后所核准的二氧化碳减排量（称为“核证的温室气体减排量”，Certified Emission Reduction，CER）也在各个全球范围内的碳排放交易系统中被活跃交易。截至目前为止，CDM项目依旧是我国企业与境外实体合作，参与全球碳交易市场的主流方式之一。与此同时，国际自愿碳交易机制（VCS）的全球性交易体系也正在逐步扩大、市场正逐步完善。VCS计划是世界上使用最广泛的自愿性计划。VCS项目下的自愿减排量VERs不需要国家发改委审批和联合国注册，仅需经过联合国指定的第三方认证机构核证，是自愿减排市场交易的碳信用额（实际操作中，CER也可转换为VER进行买卖），它们是CDM授予的自愿减排量（CER）的自愿市场等价物，因此往往是非控排企业抵消碳排放的首选。目前，中国企业在现VCS市场上日趋活跃。

从交易品种看，国际碳市场上交易产品种类齐全，包括国家或地区分配的碳排放配额现货，以及种类多样的碳衍生品。当前，碳衍生品交易主要活跃在发达国家，主要交易品种有：基于碳排放配额的金融衍生品、清洁发展机制（CDM）项目下产生的核证减排量（CER）、国际自愿碳减排机制（VCS）下产生的自愿减排量（VER）、可再生能源配额制（RPS）下的自愿性可再生能源电力证书（绿电证书，REC）以及基于自然的解决方案（NbS）等。其中，绿电证书（REC）是指，在可再生能源配额制下，电力供应商通过购买绿电证书，以满足其在电力组合中拥有一定比例的可再生能源的要求。基于自然的解决方案（NbS)是指通过自然生态和各类生物应对气候变化的方法，如利用林业和陆地活动（包括通过恢复湿地达到碳封存的效果）减缓气候变化等。

下文再简要介绍几大碳交易市场的现状：

（一）欧盟碳市场

欧盟碳市场（EU-ETS）于2005年正式启动，在27 个欧盟成员国和3个非欧盟国家（冰岛、列支敦士登和挪威）实施，是全球目前最大的碳市场。2020年9月，欧盟碳市场与瑞士碳市场连接并正式运行。2020年底，英国正式脱欧，自2021年1月起退出欧盟碳市场，英国设施不再纳入欧盟碳市场管理体系，而是进入英国本地碳市场。

欧盟碳市场建设可以分为四个阶段，2021年，欧盟碳市场第四阶段（2021-2030）正式启动。欧盟碳市场的主要内容如下：

（1）持续收紧的配额总量

欧盟统一制定一定时期的碳排放配额总量，按一定比例把配额数量分配给各个成员国进行实施，各国为本国纳入排放交易体系的单位分配一定数量的排放配额。欧盟通过设置配额总量上限并按照一定速度逐年递减，从而达到欧盟的碳减排承诺。

自第三阶段（2013-2020）开始，欧盟碳市场明确碳配额上限为20.8亿吨CO2e，首次规定配额上限自2013起每年以1.74%速度下降。进入第四阶段后，欧盟碳市场进一步下调配额总量上限至16.1亿吨CO2e，并调整配额上限的下降速度至每年下降2.2%。

（2）逐步提高的有偿分配比例

在欧盟碳市场下，由各成员国制定本国分配计划。在碳市场建设第一阶段（2005-2007），多数成员国均采用100%的免费配额分配方式。进入第二阶段（2008-2012）后，德国等少部分成员国允许配额拍卖方式，占比仅为总配额的3%。

由于在前两阶段出现配额超发的情况，从第三阶段（2013-2020）开始，欧盟力推配额拍卖方式。但是，考虑到欧盟内部成员国经济发展水平参差不齐（与我国各省份发展情况类似），欧盟注重对欠发达成员国家的保护，例如针对电网建设落后或能源结构单一且经济较不发达的成员国，允许其对电力部门从免费配额分配逐步向拍卖过渡。此外，为了保障欧盟碳市场的行业竞争性，被视为“碳泄漏风险极高”[8]的行业在第三阶段仍将获得比较大的免费配额。

自第四阶段（2021-2030）以来，欧盟碳市场的拍卖配额占比继续增加，约57%的配额采用拍卖方式，其中部分行业如电力的拍卖比例高达100%。与此同时，欧盟继续为碳泄露风险极高的行业保留免费配额，并采取“基准线法”并结合行业进步每五年更新基准线，以提高免费配额的针对性。

（3）不断丰富的交易品种，激励绿色项目投融资

欧盟碳市场交易品种多样，主要有：欧盟内部通过免费和有偿方式分配的碳排放权配额现货和碳金融衍生品、核证减排量（CER）、自愿减排量（VER）等。[9]

进入第四阶段（2021-2030），欧盟修正碳市场立法框架，建立低碳融资机制，引入碳基金等金融产品，推动市场向低碳经济转型。

欧盟成员国在碳金融市场上拥有丰富经验。以荷兰为例，其运行超过二十年的绿色基金机制有效调动了个人金融消费者投资绿色项目的积极性。荷兰的众多银行都设有绿色基金用于投资绿色项目，该基金面向私人客户。由于该基金回报比市场均值低1%，降低了私人客户收益，为此荷兰政府为参与绿色基金的私人客户提供总计2.5%的税收优惠作为激励。2010年，荷兰政府为此少收了 1.5亿欧元的税，但却撬动了60亿欧元的私人资本投向绿色项目。[10]

（4）严格的检测报告和履约机制

欧盟碳市场要求企业定期提交监测计划和年度排放报告，并且经过主管部门的核准和实施及第三方核查机构的核查，以确保企业碳排放数据的准确性。[11]

欧盟制定严格的履约机制，对于未能完成履约承诺的企业，欧盟碳市场根据超出配额的排放量按照114.22美元/tCO2进行高额处罚。

（5）严密的监管体系

欧盟拥有一套严密的监管体系可供参考：（1）纵向监管：在欧盟层面，由欧委会作为整个欧盟碳市场的政府监管机构，在各成员国层面下设地方监管系统，各成员国在各自的领域内又细分了区和块来管理环境质量。（2）横向监管：由欧委会、欧洲理事会和议会共同组成决策层，三者互相协助与制衡。

（二）北美碳市场

北美碳市场包括以美国部分州、加拿大若干省份为代表的地方性碳市场，以及区域温室气体倡议（RGGI）等区域性碳市场。其中，美国暂无联邦层面的碳市场，目前较为活跃的是加州地方性碳市场以及RGGI。2013年1月，加州碳市场启动，并于2014年与加拿大魁北克省碳市场连接，实行联合配额拍卖和履约，具有广泛的覆盖面和较高影响力。[10]RGGI重点关注电力行业，是美国地方政府在该行业利用市场机制减排的主要措施，覆盖了美国东北部的10个州（详见附录二）。下文将以加州碳市场为重点研究对象，介绍北美碳市场及其交易机制。

2021年，加州碳市场步入第四个履约期（2021年-2023年）。加州碳市场呈现以下特征：

（1） 趋严的配额总量和广泛的覆盖面

2021年，加州碳市场步入第四个履约期（2021年-2023年），明确排放上限为3.208亿吨CO2e，并以每年平均4%的速度下降，降速远高于欧盟碳市场2.2%（第四阶段）。目前，加州碳市场覆盖了加州和魁北克省约80%至85%的温室气体排放和650多个工厂设施。

（2） 有偿的配额分配和活跃的市场表现

北美碳市场对有偿配额的接受度较高，如RGGI在初始分配期便引入配额拍卖方式。加州碳市场同样采用免费分配与拍卖相结合的方式。2020年，加州碳市场约58%的发行配额采用拍卖方式。[13]

（3）多样的抵消机制和广泛的项目种类

在加州碳市场，当企业的碳排放量超过配额量时，除购买配额，还可以选择抵消机制来抵消其减排义务。[14]可用于抵消的机制包括：森林项目、畜牧业项目、水稻种植项目等。抵消机制可以扩大至加州以外的地区，如加州碳市场连接的加拿大魁北克地区，但不得超过抵消的比例上限（4%-6%）。

（一）稳步推进立法工作，以法律手段保障碳达峰碳中和的实现

在碳减排领域，我国虽有一定法治实践基础，但暂无专门立法。国家层面，现有的《大气污染防治法》《森林法》《促进科技成果转化法》三部法律中提到了温室气体控制，但受限于其立法目的，缺乏对碳减排目标的统筹考虑。2020年，国家生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，第一次在国家层面明确了企业的碳减排责任。但作为部委规章，《管理办法》仅规定了拒绝、怠于履约行为的行政处罚措施，缺乏法律纠纷解决机制以应对碳减排目标实现过程中可能出现的法律纠纷。因此，需要通过立法或修法的形式建立法律纠纷解决机制，明确违法者法律责任、诉讼定性问题以及权利保障问题，并将我国温室气体减排承诺目标纳入法律体系中加以调整，做到有法可依。

当前，国际社会上一些国家和地区通过气候变化相关立法或修法的方式，推进碳达峰碳中和。例如，德国2019年通过《气候保护法》，欧盟于2020年公布《欧洲气候法》草案，以立法的形式明确本国或本地区的温室气体减排目标。此外，法国、丹麦等国决定将碳中和目标纳入本国有关法律调整。

因此，建议我国稳步推进应对气候变化的相关立法工作。首先，修订现有《大气污染防治法》等法律，将碳达峰碳中和目标纳入立法内容，并通过制定配套实施办法以建立纠纷解决机制等内容。随后，待法治实践经验成熟，研究制定气候变化相关专门法律，作为气候变化领域基本法。此外，应当构建包括发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融监管部门等组成的综合行政执法体制，改善应对气候变化问题上监管“不足、不能、不力”的现状。[15]

（二）统一国内碳市场标准，与国际成熟碳市场联动

从目前全球碳市场的组成结构和交易机制来看，无论是CDM还是VER都只能算是边缘，只有强制的总量管制与排放交易才是主流，也被业内人士公认为是必然方向。

2021年我国全国碳市场正式启动后，基于碳强度指标尽快建立中国本土市场的碳价格体系的机会时不我待，全国碳市场与各试点地区碳市场如何衔接的问题也值得关注。目前，我国就全国层面和试点地区层面的部门职责分工已经明确，由国家生态环境部根据国家温室气体排放控制的总体要求，制定碳排放配额总量与分配方案，并分配至各重点排放单位；由地方省级环境部门执行碳排放额度分配等具体工作；生态环境部与地方部门对相关工作的实施都有监督、核查权。

但是，关于试点碳市场与全国碳市场如何衔接的问题，相关制度尚不完善，仅有一项规定提及应对措施。根据2020年出台的《管理办法》，被纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，地方试点碳市场将不再对其重复纳入。也即其余仅被纳入试点地区排放名录的单位，仍然参与试点地区层面的碳市场。由于当前各试点碳市场交易规则存在差异，试点碳市场间相互分立，不利于全国统一碳市场建设，我国与国际成熟碳市场接轨也将受限。

当前，欧盟已经建立成熟的区域性碳市场，形成从欧盟到成员国自上而下的监管体系，同时针对发展水平不同的成员国家制定灵活且有针对性的配额分配方案。我国可充分借鉴欧盟在区域性碳市场上的运行经验，结合我国各省市发展水平及行业特色，制定符合我国减排实际的碳排放交易体系，通过更严格的配额总量控制、适当增加的有偿分配比例、不断丰富的交易品种创新和完善的监管机制等方式，推动全国碳市场的长期活跃。待我国国内碳市场平稳运行后，寻求与全球成熟碳市场联动。

（三）完善碳金融市场政策体系，激励绿色项目投融资

碳排放交易需要一个全球性定价标准，以具备做长期投资所需要的确定性和可预见性，也是不同区域的碳市场有运营中趋于认同的基点所在。

根据清华大学发布的《中国中长期低碳发展战略与转型路径研究》，中国要实现碳达峰碳中和目标，2020年至2050年能源系统需要新增投资规模将达百万亿元级别。然而，眼下我国全国碳市场建设尚处于初期阶段，金融化程度不高。在国家鼓励发展绿色金融体系和绿色债券市场的政策引导下，虽然试点地区和金融机构陆续推出了碳债券、碳远期、碳期权、碳基金等产品，但由于目前试点碳市场分散且流动性不足，缺乏系统完善的碳金融市场，相关金融产品总体交投清淡。据此，建议政府财政支持和政策引导协同发力，构建和完善碳金融市场政策体系，同时提升碳金融市场需求，促进碳市场健康良性活跃发展。

以财政支持吸引投融资向绿色项目倾斜。建议鼓励各级政府设立政府引导型碳基金，综合采用税收优惠等方式，降低绿色项目成本，吸引社会闲置资金参与绿色项目。碳基金将主要用于支持清洁能源开发、工业低碳化改造、绿色交通等绿色项目，基金使用以低息贷款和股权投资为主，财政资金作为劣后级，基金收益让利于社会资本，促进资金循环滚动使用。同时，在绿色项目没有形成规模效应前，需要一定政策扶持，可学习境外经验，在发展初期给予税收减免等直接补贴，或者对市场化机构设立的绿色投资基金、资管产品给予一定政策优惠，降低绿色项目发展成本，引导产业和能源结构向绿色低碳转型。[16]

从监管角度增加碳金融市场需求。例如，在绿色债券的发行成本没有明显降低的情况下，外加绿色债券认证等的复杂性，绿色债券投资的市场参与度有限，因此促进绿色债券市场发展的相关政策还需要从需求端入手，促进投资方的需求持续增长来与绿色债券供应的增长同步。对此，未来国内监管政策可以与国际接轨，在投资考核指标中加入绿色金融投资比例的约束，推动投资者更加积极投资相关绿色金融产品。[17]

此外，2014年全球领导人组成的碳定价联盟仍在推动全世界制定并实施有效的碳价政策，我国可更积极主动推进该项工作，给碳排放设定价值或价格区间后，更能有效激励企业和个人改变其在碳交易背景下的投资模式，鼓励全世界立即大规模向低碳经济转型。