2014年以来，中国经济成长速度从高速增长转为中高速增长，从以投资驱动增长向以创新驱动增长的模式转变，经济结构转型升级的过程中出现了一大批“僵尸企业”。2016年国务院《政府工作报告》将“去产能”作为供给侧改革的首要任务，要求各地各级政府加快处置清理国有“僵尸企业”。2019年6月，国家发展改革委、最高人民法院、国资委等十三部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，表明党中央和国务院高度重视国有僵尸企业出清问题，将僵尸企业出清问题作为供给侧结构性改革的重要抓手和突破口，倡导综合运用多种方式稳步推进企业优胜劣汰。近两年，随着清理工作进入“深水攻坚区”，各地不断加大清理力度，如中共江苏省政府国资委办公室于2021年1月发出《关于加大力度清理“僵尸企业”的通知》，限时要求各有关省属企业提高认识、加强组织领导，全面排查及清理僵尸企业。本文拟就国有僵尸企业清理问题提供初步指导，以期达到合规、高效清理僵尸企业的目的。

“僵尸企业”在我国法学领域并无统一定义，2015年12月召开的国务院常务会议上对该类企业做了初步定义，即“不符合能耗、环保、质量、安全等标准，且长期亏损的产能过剩行业的企业。”根据国家工信部官方文件表述，僵尸企业是指“具备已停产、半停产、连年亏损、资不抵债等情形，生存和维持主要靠政府补贴和银行续贷的企业。”在我国其他部门或地方政府文件中，有些还对僵尸企业作出如下定义：持续亏损、资产负债率高；半年以上未缴纳增值税；暂停用电；不符合产业调整方向的企业等。简而言之，僵尸企业需同时具备停产或半停产、亏损严重、无法自行维持经营且持续经营能力不足等条件。

根据《加快完善市场主体退出制度改革方案》的规定与精神，国有僵尸企业清理需遵循一企一策原则，根据不同企业的情况，选择最为合适的清理方式。在我国，清理僵尸企业主要有两种处理思路和方向，一是并购重组，这种市场化的处理方式多运用于状况相对较好的企业，通过并购重组使得企业复活重生，但这一方向的局限性显而易见，兼并主体意愿不足，金融、社保、税务等配套保障措施不明晰完善，支持力量薄弱。二是清算处置，主要用于长期亏损、没有再生能力、拯救无望的企业，这种方法操作性较强，效果更明显，但一般需要法律服务等机构参与处置，专业性较强。具体到僵尸企业清理中，主要运用清算处置的方式进行清理，包括自行清算、强制清算及破产清算。根据企业实际情况不同，清算处置方式的适用条件如下：

（一）自行清算的适用条件

根据《公司法》第一百三十四条的规定，公司出现解散事由后，应当自解散之日起十五日内成立清算组进行清算，

待清理公司股东齐全、联系方便，且股东会能够就自行清算事宜达成股东会决议的企业，可通过组织自行清算的方式完成清算后注销企业。同时，若选择自行清算，待清理企业需具备完整的财务账册资料、公章、营业执照等主体证明文件，保证企业资产负债情况清晰，以便清算组核查处理。

（二）强制清算的适用条件

根据《公司法》及《公司法解释（二）》（2020修正）的有关规定，公司在解散事由出现后，由于股东难以召集、股东主体资格灭失等原因无法自行组织清算时，公司股东或者债权人可以向法院申请司法强制清算，由法院指定清算组进行清算。但需注意，若通过解散公司之诉进行解散公司的，不应同时申请强制清算。申请强制清算需满足下列条件：

1.公司解散逾期不成立清算组进行清算；

2.虽成立清算组但怠于履行清算义务；

3.违法清算可能严重损害股东或债权人利益。

（三）破产清算的适用条件

破产清算是指宣告股份有限公司破产以后，由清算组接管公司，对破产财产进行清算、评估和处理、分配。

根据《企业破产法》第二条的规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。

若采取破产清算方式清理僵尸企业，需要拟清理企业同时满足两个要件：其一，不能清偿到期债务；其二，资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力。通过破产清算清理僵尸企业，优势在于清算活动由法院主导，可以最大限度保护公司自有资产及国有资产，有利于优化公司资源配置。其劣势在于，整个破产流程繁琐复杂，所需时间较长，且若公司被彻底宣告破产则无回转空间。

在国有僵尸企业清理过程中，若已经进入强制清算程序，但清算组在清理过程中发现待清理企业存在资不抵债等破产原因，应当转为破产清算。

综上，若拟清理公司财务账册齐全、债权债务关系清晰，且无法通过召集股东（大）会或难以联系相关股东进行清算时，可以考虑采取破产清算手段进行清理。

值得注意的是，不同清理方式之间并不是孤立存在的，若要完成一家僵尸企业的顺利注销，需要在清理过程中根据现实情况适时调整清理方式。不同清理方式之间的联系如下：

根据《公司法》《企业破产法》等现行法律规定，清算是公司经营主体消亡的必经之路，公司只有经过清算才能退出市场。目前可通过自行清算、强制清算、破产清算等途径对国有僵尸企业进行清算，并于清算完成后办理工商注销登记手续，彻底退出市场。

（一）自行清算

1.清理流程

2.准备材料

 （二）强制清算

1.清理流程

2.准备材料

（三）破产清算

1.清理流程

2.准备材料

痛点一：处置资金难以筹措

处置僵尸企业是需要付出成本的，没有充足的资金保障无法推进僵尸企业的出清。僵尸企业涉及人员安置、社保欠缴清理、税务清缴、债权债务清理等诸多方面问题，特别是对三无企业而言，企业自身有限的资产变现收入往往无法解决上述诸多问题。同时，国有僵尸企业多处于年限较长、多年无人监管的状态，出于长期亏损、出资人多次变更等原因，职工的社保缴纳情况五花八门、纠缠不清。并且，随着社会经济的发展，规定的职工安置项目越来越多，费用标准也越来越高，如解除职工劳动关系的补偿金、补缴长期拖欠的社会保险等，企业往往无力解决这些问题，导致僵尸企业清理工作难以有效、及时开展。

痛点二：企业职工难以安置

国有企业职工一直被称作“铁饭碗”，意即工作、薪酬稳定，成为待就业人员的优先选择，求职者趋之若鹜。但在当前形式下，我国经济面临下行风险压力加大，企业信心偏弱，用工需求下降，就业预期走低的问题，在这样的背景下，推进国有僵尸企业处置，其职工的再就业安置需要大量资金和人力物力投入，这将显著增加地方政府的压力和财政支出，企业本身及政府安置在岗职工及离退休人员压力较大，若无法满足全体职工要求，则极易导致群体性案件、信访乃至上访的发生，进而影响社会稳定。同时，由于公司的终止不仅影响股东和债权人利益，还会影响许多利益相关人的利益，其中最重要的便是职工。根据公司法规定，职工工资、社保具有优先支付效力，也即在支付清算费用后，首先要满足职工的生活保障。但实践中，有很大一部分僵尸企业由于自身费用不足、长期无人管理等原因，无法保证职工工资的支付，并试图逃避这一责任，不交或少交社保，致使职工利益收到严重侵害，导致劳资关系紧张，诉讼不断。

痛点三：历史遗留问题难以处理

在“僵尸企业”中存在很大一部分原来是全民所有制的企业，它们在市场经济体制转轨过程中，没有按公司法的要求改制为公司制企业，也一直没有理顺注册资本金和企业所得税等历史欠账问题。按照现行税务管理要求，这些企业要办理税务注销必须补齐一大笔税费，而这些税费企业根本无力承担，最终会选择将其“僵尸化”搁置。还有很大一部分进入税务清算程序的企业，由于历史遗留下来的资产权属问题、欠税欠费问题、难以厘清的债权债务问题，即便在法院裁定终结破产程序后，税务清算工作却难度很大、进度很慢，经常是一年后还没完成税务注销。

痛点四：清算程序难以继续

在清算过程中，由于部分国有企业相关人员对清理相关法律问题认识不足，无论在自行清算、强制清算还是破产清算中都会或多或少存在违法行为，更有甚者可能直接导致无法清算等后果，更严重的可能涉及承担刑事责任。在清算过程中，主要涉及股东责任承担、企业债权债务清理。

痛点五：对外投资难以厘清

国有僵尸企业在长期经营中，或多或少会存在对外投资，但实践中，多数国有僵尸企业存在档案不全、账册遗失、资料混乱的情况，即使到主管工商部门调取工商内档，也无法将其对外投资完全厘清。在一些管理较为混乱的企业中，不乏存在出资不到位、虚假验资等情形，这些企业或已无法联系股东，或已遗失账册、公章等重要资料，或因年代久远已无相关档案可供查询，导致无法查明真实出资情况。在国有僵尸企业清理过程中，有些企业存在出资不实、代持股或以个人名义持股现象，由于其对外出资基本情况不详，股东作为申请人申请清理僵尸企业时风险较大。

痛点六：债权人利益难以保障

在僵尸企业清理过程中，无论采取自行清算、强制清算还是破产清算，都不可避免存在企业剩余财产分配的问题。如前所述，企业在清算过程中需要由清算组编制债权债务清册，全面梳理企业债权债务，保障债权人的合法权益。但实践中，经常存在股东处于自身利益的考虑而滥用公司法人人格否认制度，以至于在法人人格存续的最后阶段对公司进行的清算形同虚设，最终损害善意债权人的合法权益。即使公司在最后出清阶段对财产进行分配，也仅是在表面上进行清偿，借着破产清算的机会“赖账”的企业并不在少数。

痛点七：欠税问题难以处置

取得完税证明是企业法人工商注销的前置程序，然而，大部分国有僵尸企业由于长期无人管理，导致欠税时间较长，从而产生高额滞纳金，甚至滞纳金远超欠税本金。同时，加之企业注销程序复杂、耗时长，清税难题成为僵尸企业清理道路上的一大障碍。僵尸企业欠税问题的根源在于自身经营不善，但也不乏有些国有企业在分税制改革后，地方前期优惠政策未能发生效力而导致政策性欠税，地方政府和企业在改革前签订的税收优惠合同与税改后全国性法律法规冲突，按照现行税法，此前的所谓“优惠税金”便留在了税务系统欠缴记录中，变成了欠税。而且，按照先行税收征收管理法规定，滞纳金按日加收万分之五，且欠缴税款本金及滞纳金需一次性缴足。由此，在僵尸企业清理司法实践中常看到如下情形：一个国有僵尸企业本身即是长期资不抵债状态，甚至无法支付审计、评估及聘请中介机构的费用，还要承担巨额的税款，而且其主管部门大多为行政事业单位，没有支出渠道，也自然无法为其负担高额清理成本，这都导致欠税问题已然成为阻碍僵尸企业清理的一大重要因素。

痛点八：土地、不动产处置困难

由于长期亏损或停止经营，绝大部分僵尸企业均已丧失流动资产或其他动产，除土地及不动产外，鲜有具有处置价值的资产，但是土地处置面临权属不清、收储困难等多重难题。有些国有僵尸企业土地或房产手续不全，更有甚者根本没有相关手续，导致企业即使存在土地或房产也难以变现或做其他利用的问题，同时，若补全相关手续，则需要支付高昂的费用，让原本缺乏清算资金的企业雪上加霜。具体分为以下几方面：

首先，待清理企业的不动产市场化处置难。部分企业存在土地资产地块小、远离城区、资产质量较差等缺陷，长期无人受让，这使得其难以使用拍卖等手段进行变现，即使通过政府收储后，该资产处置仍存在困难；其次，僵尸企业若仍存在不动产，基本上也存在权利瑕疵。部分僵尸企业受开办之初招商引资环境影响，未办理用地、规划等各类手续就匆匆上马，等项目建成投入使用后，再办理用地手续已困难重重，到处置土地、房屋资产时再补办各类手续更是难上加难。再次，划拨土地与地面附属物资产难以分割。部分破产僵尸企业存在房产、土地登记分离或不一致现象，都将使企业在清算过程中对土地及不动产难以处置。

痛点九：与主管部门责任难以分摊

由于历史原因，我国目前存在很多由某部门、行政事业单位主持成立的国有公司，其资金和人员配备均来源于其主管部门，这种模式直接导致的结果即是出资单位和企业自身关系混乱、账面不清，常常出现清理僵尸企业时无法找到承担责任的主管部门，甚至找到主管部门之后也无人知晓企业情况，如果此时对该企业进行清算，则不可避免面临企业与主管部门之间的责任如何分配的问题。

痛点十：企业间资金往来难以明晰

由于历史原因，大多数国有企业，尤其是国有僵尸企业都经历了由行政事业单位向企业单位改制的过程，这些经过改制的企业在改制后往往无法摆脱之前的行政管理体制，包括公司主要负责人在内的多数员工始终秉持着“多企一家”的心态，认为企业间资金可以同行政单位一样，通过批文或者命令形式进行内部流转，而忽略了市场经济中公司的独立法人地位，导致集团公司与子公司之间、总公司与分公司之间资金流向混乱，尤其是同一集团公司下属子公司之间资金往来混乱，甚至存在未经记账即随意“划拨”资金的现象。企业间的资金缺乏明确资金流，不仅对后续清算组或管理人开展具体清算工作带来障碍，同时也会导致股东承担额外责任。