在百年未有之大变局下，国家安全概念不断泛化。中国企业的海外投资，日益成为东道国以国家安全名义重点监管的对象。2025年9月底至10月，荷兰行政部门、法院先后介入安世半导体，中方股东实质丧失公司控制权和绝大部分表决权；2026年7月16日，英国政府正式将中资持有的英国钢铁公司（British Steel）收归国有。两起事件是中国海外投资安全议题的里程碑性事件，标志着部分长期标榜法治和投资开放的国家，正在国家安全等理由下不断突破传统的产权保护边界，以各种国内法律工具干预中国投资者的经营控制权，乃至剥夺投资所有权。国际投资仲裁是应对东道国歧视待遇、针对性监管的重要救济方式，越来越多中国企业开始使用这一工具维护自身权益。但是，国际投资仲裁并非投资者当然可得的救济方式。

泛国家安全时代，中国企业出海，有必要将地缘政治风险纳入投资决策的考量因素，并在投前进行投资条约规划，以确保在遭受东道国干预的情况下，尽可能保留国际投资仲裁这一救济方式。本文梳理以美国为首的西方国家针对中国投资监管立场的演变，分析投资条约规划的必要性、可行性以及具体路径，供企业及业内同仁参考。

以国家安全的名义限制中国投资并非始于今日。早在2005年，中海油以185亿美元报价竞购美国优尼科（Unocal）公司，便在美国国会强烈反对以及国家安全争议下最终撤回收购要约，成为中国对外投资受阻的早期标志性案例。不过总体来看，相较于此后的监管环境，2018年以前，包括西方发达经济体在内的主要东道国对中国投资整体持开放态度，外国投资安全审查工具（如美国的CFIUS）虽早已存在，但针对中国投资使用此类工具的范围和强度相对有限，以国家安全为由阻止中国投资的情况尚属少数。

1. 外国投资国家安全审查制度的建立与强化

1.1 美欧等国的立法变化

2017年特朗普政府上台，标志着美国对华经贸与投资政策进入系统性调整阶段。2017年，美国启动针对中国技术转让、知识产权和创新政策的“301调查”；2018年，美国升级对华贸易管制措施，开始对中国商品大规模加征关税。与此同时，在投资领域，2018年通过《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA），大幅扩张外国投资安全审查的交易类型和审查范围，尤其将部分涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据企业的非控制性投资以及特定房地产交易纳入CFIUS管辖范围。

2019年3月，欧盟通过《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》，该条例于2020年10月11日起全面适用，为欧盟成员国建立和强化外商投资安全审查机制提供统一框架。2021年，英国通过《国家安全与投资法》（2022年1月生效），确定17个强制申报领域，并赋予政府广泛的主动审查权。对于一般已经完成的交易，政府原则上可在交易完成后五年内启动审查；但对于依法应当强制申报而未经批准即完成的交易，不受五年追溯期限的限制。2021年，澳大利亚改革外国投资审查框架，对“应申报国家安全行为”（notifiable national security actions）适用零金额申报门槛，并引入“最后手段权”（last resort power）；在该制度下，即使一项投资已经获得批准，在出现新的国家安全风险并符合相应法定条件的情况下，澳大利亚财政部长有权重新审查该项投资、变更投资条件，甚至要求投资者剥离投资。

上述美欧外国投资安全审查方面的立法，从表面形式看，并非专门适用于中国投资；但从相关立法背景以及立法过程讨论来看，中国企业特别是国有或政府关联企业对关键技术和战略资产的投资与收购，是推动这一轮外国投资安全审查制度强化的重要背景，也是美欧等东道国监管机构重点关注的对象。

1.2 美欧审查制度的实施

2025年之前，美欧西方国家针对中国投资的安全审查，在实践中主要表现为交易准入阶段的不予批准或者附条件批准。典型案例包括：2018年1月，蚂蚁金服收购美国汇款公司MoneyGram，因无法获得CFIUS批准而终止；同年，德国政府拟首次援引外国投资审查权阻止中国投资者收购机床企业Leifeld Metal Spinning，收购方随后撤回交易；2020年8月，蒙牛乳业计划以约6亿澳元收购澳大利亚雄狮乳品饮料公司（Lion Dairy & Drinks），因预计无法获得澳大利亚政府批准而终止；2021年，意大利政府先后阻止中国投资者收购半导体设备企业LPE以及应用材料公司在意大利的丝网印刷设备业务；2022年8月，英国政府援引《国家安全与投资法》，否决中国投资者收购芯片设计自动化软件公司Pulsic的交易。

准入后干预在此阶段也开始出现，但主要针对未经安全审查或者监管机关事后重新关注的既成交易：2019年，美国CFIUS要求中资股东昆仑万维出售社交软件Grindr；2020年，美国特朗普以总统令方式要求北京石基信息剥离其此前收购的酒店管理软件公司StayNTouch；2022年11月，英国政府责令安世半导体出售其一年前收购的Newport Wafer Fab晶圆厂至少86%的股权；同月，加拿大政府在国家安全审查后，责令三家中资企业出售其持有的加拿大关键矿产企业股权。

2. 美欧对中国存量投资的监管与干预进一步升级

2025年特朗普开启第二任期后，在美国国家安全政策进一步强化、盟友之间经济安全政策联动加深的背景下，美欧西方国家针对中国投资的干预进入新的阶段。其突出特点是安全审查和其他国内监管工具不再局限于准入阶段，而是越来越多地针对准入后的存量中国投资。2025年以来的典型案例包括（该等事件均截至2026年8月，部分仍在发展过程中）：

2025年7月8日，特朗普签署总统命令，要求中国随锐集团在120天内剥离其2020年完成收购的美国视频处理技术企业Jupiter Systems的全部股权及相关资产；因剥离未在期限内完成，美国司法部于2026年2月提起诉讼，请求联邦法院执行总统剥离令，成为美国司法部首次通过联邦法院执行此类总统命令的案件。2026年5月，联邦法院进一步采取临时禁令及接管安排。

2025年9月30日，荷兰经济事务部长援引《物资供应法》（Wet beschikbaarheid goederen，Goods Availability Act）对安世半导体采取行政干预措施，对可能影响公司关键生产资产、技术、知识和欧洲生产能力的决定实施政府监督；2025年10月，阿姆斯特丹上诉法院企业法庭应当地管理人员的请求，中止中方实际控制人的董事职务、任命临时董事，并将中方股东持有的股份除一股之外临时交由法院指定管理人管理，使中方股东在诉讼期间失去股东会多数表决权。荷兰政府随后于2025年11月暂停执行其行政命令，但企业法庭采取的公司治理措施并未因此解除。2026年2月，企业法庭决定启动正式调查，并维持此前的临时措施。

2026年1月29日，巴拿马最高法院裁定港资控股的巴拿马港口公司（Panama Ports Company）运营巴拿马运河两端港口特许经营权所依据的1997年第5号法律违宪；2026年2月23日，巴拿马政府经宪报公告正式撤销特许经营权，接管相关港口及运营资产。

2026年4月，意大利政府再次行使“黄金权力”（Golden Power），对倍耐力轮胎公司采取措施，将中方股东可提名的董事人数从原本的8名减少至最多3名，并禁止中方股东提名的董事担任董事长、首席执行官等职务，同时限制中方股东介入公司的战略、产业、财务及研发决策。中方股东持股约34%，为倍耐力第一大股东，但公司治理参与权被大幅压缩，事实上更接近财务投资人的角色。上述限制措施在中方股东持股高于9.99%期间持续有效，实质上意在促使中方股东减持。

2026年5月，澳大利亚政府责令北方矿业（Northern Minerals）的6名具有中国背景的股东出售合计约17.58%的股份。中方投资者未在规定期限内完成出售，2026年7月份，澳大利亚政府已经冻结股东投票权。

2026年7月，英国政府将英国钢铁公司收归国有，将东道国对中国存量投资的干预推至新的高点。2020年3月，中国敬业集团在破产程序中以约5300万英镑的价格收购英国钢铁公司的主要资产，保住了大量就业机会。据敬业集团称，其在此后五年间为维持英国钢铁经营、设备升级、就业和绿色转型等累计投入约12亿英镑。2025年4月12日，英国议会在周六紧急召开会议，于一日内通过《钢铁行业（特别措施）法》（Steel Industry (Special Measures) Act 2025），政府据此取得对英国钢铁公司经营的控制权。2026年7月15日，《钢铁行业（国有化）法》（Steel Industry (Nationalisation) Act 2026）生效，7月16日英国政府正式将英国钢铁收归国有。

3. 美欧等东道国对中国投资监管立场的特征

综合上述可见，美欧等东道国针对中国投资的监管显著升级和扩张：审查阶段上，从准入前审查延伸至准入后的持续监管；审查对象上，从未申报交易扩展至已经完成多年甚至长期存续的投资；干预手段上，从否决交易、责令出售，升级为限制股东权利、接管经营、托管股权乃至国有化；法律依据上，从传统外资安全审查法延伸至公司治理、产业政策、物资供应等多种国内法律工具；地域范围上，从“五眼国家”扩展至欧洲大陆及美国其他盟友。

在这一背景下，中国企业出海，即使已经取得东道国监管批准并完成交易交割，不意味着国家安全及其他监管风险就此终结。东道国对中国海外投资的监管，正在由准入阶段的一次性审查，逐步演变为覆盖投资全生命周期的持续性监管。

面对东道国干预，中国企业的现实选项大致有以下四类。

一是退出或剥离资产。被责令出售Grindr、StayNTouch、Newport Wafer Fab以及加拿大关键矿产企业股权的中资股东，最终均选择出售。虽然存在溢价的可能，但投资者原有的战略布局、市场准入和长期经营目标将就此落空。从企业角度而言，不得不接受东道国监管结果并及时止损，算不上救济方式。

二是利用东道国国内法进行抗辩，或者依据投资合同寻求救济。倍耐力案中方股东向拉齐奥大区行政法院提起的撤销之诉、安世案中方股东在荷兰企业法庭程序中的抗辩均属前者。东道国国内程序通常是投资者首先能够利用的救济方式，对于稳住局面具有现实意义。但其局限性也较为明显：在国家安全、产业政策等领域，行政机关往往享有较大的裁量空间，司法机关多倾向于尊重行政机构的决定；且东道国法院的审查依据是东道国国内法，而政府在采取重大干预措施时，往往已经通过修改法律甚至专门立法为干预措施提供国内法依据。比如，英国政府是根据《钢铁行业（特别措施）法》接管英国钢铁公司，并根据《钢铁行业（国有化）法》将英国钢铁公司收归国有。在东道国采取法律措施，其法院能够审查的主要是政府行为是否符合该国国内法，无法解决该等国内立法或者政府行为本身是否违反国际投资保护义务的问题。

部分企业在合同层面还享有商事仲裁救济。例如，巴拿马港口案中，Panama Ports Company（PPC）与巴拿马政府签署了特许经营合同，其依据特许经营合同中的仲裁条款对巴拿马提起ICC仲裁。但商事仲裁原则上仍以合同及仲裁协议为基础，审理范围主要围绕合同权利义务展开，其能够约束的主体和可以主张的权利，均受到合同关系和仲裁协议范围的限制。如果合同适用东道国法律，还需要在仲裁中进一步处理东道国法律发生变化对于合同权利义务的影响。因此，商事仲裁与投资仲裁虽然可能针对同一政府措施，但二者的请求权基础和法律审查标准并不相同。

三是借助母国法律工具或者寻求母国政府支持。安世半导体案中，闻泰科技及相关主体已在东莞中院对安世半导体相关实体及管理人员提起诉讼，并援引《反外国制裁法》等法律主张权利。此类母国国内诉讼，在满足管辖和保全条件的情况下，可以成为投资者主张责任、保存证据以及针对被告在母国境内资产采取措施的法律工具，但其判决能否实际影响东道国境内的投资资产，最终仍取决于境外承认执行等因素。

对于影响特别重大的案件，企业还可以寻求母国政府通过外交交涉等方式提供支持。巴拿马港口案、安世案及英国钢铁案中，中国政府均曾公开就有关措施表达立场。但外交途径毕竟服务于国家整体外交关系和政策考量，企业难以自主决定介入的时间、方式和程度，更难以将其作为一项具有确定程序和确定结果的权利救济机制。

四是提起国际投资仲裁。这是近年来中国出海企业越来越多关注和使用的救济方式。安世半导体案中，闻泰科技已启动投资条约项下的前置程序；巴拿马港口案中，长江和记实业亦已向巴拿马发出投资条约争议通知；英国钢铁案中，敬业集团已公开表示依据中英投资保护安排启动争议磋商程序。

相较于其他救济方式，国际投资仲裁（ISDS）可以形象地理解为国际法层面上的“行政诉讼”。其优势在于：可以将东道国本身作为被申请人，以双边投资协定、多边投资条约及国际习惯法、一般法律原则为主要裁判依据，由独立于东道国司法体系之外的国际仲裁庭，对东道国立法、行政乃至在特定情况下司法机关的行为进行审查。投资者可以主张征收补偿、公平与公正待遇、国民待遇、最惠国待遇、充分保护与安全等独立于东道国国内法的条约权利，并请求东道国承担相应的国际法责任。

在执行方面，国际投资仲裁裁决亦具有明显优势。依据《华盛顿公约》作出的ICSID裁决，各缔约国原则上应承认裁决的拘束力，并将裁决中的金钱给付义务视同本国法院终局判决予以执行；非ICSID机制下作出的投资仲裁裁决，在符合条件的情况下，通常可以依据《纽约公约》申请承认与执行。

综合上述，当东道国通过立法、行政乃至司法等多种工具干预外国投资时，国际投资仲裁提供了一条独立于东道国国内法体系和司法机关的外部法律救济路径。这也是其相较于国内诉讼、合同仲裁和外交途径最重要的价值所在。