限制行政执法自由裁量权的重大举措——试论《行政执法监督条例》的价值与思考

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作者：全开明洪一帆袁苇谢美山　2026-01-13

【摘要】《行政执法监督条例》（以下简称《条例》）正式颁布。此前，行政执法监督缺乏统一的上位法依据，《条例》的出台推动了具备中国特色的行政执法监督进入了又一个崭新的法治发展阶段，其作用在于明确监督职责、细化监督程序，从而强化对执法权的制约。《条例》的实施无疑拓宽了企业的维权渠道并强化了权利救济手段，但企业本身亦需响应《条例》的规定，适时提升合规管理水平，从被动应对向主动合规。《条例》的成效最终应当由未来监督独立性、有效性和社会参与程度的实践结果来综合评判。

【关键词】行政执法监督条例行政复议行政诉讼

一、浅谈《行政执法监督条例》颁布的背景与意义

当前，行政执法涉及面广、行政机关自由裁量权大，个别领域存在执法不规范、一刀切等问题。例如，“夫妇卖5斤芹菜遭罚6.6万”曾引发广泛热议：某地市场监管部门对一家小微蔬菜粮油店以未保存票据为由，认定其“不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务，涉嫌经营超过食品安全标准限量食品”，最终对20元涉案金额处以6.6万元罚款，极度过罚不相当。暴露出执法存在标准模糊、监督缺位的系统性风险。

此前，行政执法监督主要依赖《行政处罚法》《行政许可法》等单行法中的零散条款、地方性规章或政策文件，缺乏统一而权威的上位法支撑。近年来，“钓鱼执法”“重复处罚”“以罚代管”等事件屡屡引发公众舆情。《条例》作为国务院制定的行政法规，构建了一套权威高效的系统性监督体系，《条例》明确司法行政部门是行政执法监督的牵头机构，拥有检查、约谈、通报、建议纠正乃至提请问责等职权。《条例》还对执法过错实行终身追责，建立执法质量评估、案卷评查、投诉举报处理等机制，助力打破“内部监督软、外部监督难”的困境，推动形成“有权必有责、用权受监督”的落地。

二、企业如何用好执法监督新工具？

《条例》的实施足以对企业与行政机关之间的互动方式造成深刻改变，从而为企业带来多方面的机遇。

（一）提高执法的可预测性，减少企业制度性的交易成本

企业过去常面临多头检查、标准不一等问题，严重干扰正常经营，尤其是中小微企业受困于规则不明、标准摇摆带来的合规风险和不确定性。例如，同一家制造企业在不同区县接受环保检查时会因为地方执行尺度的不统一，检查结果有明显差异，导致经营计划被打乱。《条例》通过对自由裁量权的规制以及执法程序的监督，推动同类违法行为处理结果趋于一致，因而大幅增加可预测性，减少不必要的行政干预。对企业而言，长期稳定的商业规划和投资决策更有落地可能。此外，《条例》要求执法主体、程序、结果公开，并严格落实全过程记录和重大决定法制审核。企业可以更清晰地了解执法依据和标准，提前识别和防范合规风险，避免因规则模糊而被动违规。

（二）拓宽企业的维权渠道，强化权利救济能力

企业若遭遇明显不当或违法执法，可依据《条例》第二十条向司法行政部门申请监督。监督机构可制发《督办函》《意见书》，重点问题可启动挂牌督办。相较于单纯提起行政复议或诉讼，该机制更前置、更高效，加强了对执法权的制约，也为企业提供了“快速纠偏”通道和高效充分的自救武器，有利于提升企业在面对公权力时的弱势地位，提升企业依法维权的能力与信心。

（三）企业亟需提升合规管理水平，主动构建内控长效机制

《条例》的颁布意味着未来执法将更加规范与精准，企业自身对合规管理的要求也同步提高。企业必须建立更健全的内部合规体系，确保经营行为全方位契合法律法规要求，从而实现从躲避处罚的被动合规向建立合规体系的主动合规转型。

《条例》第三十七条提出建设全国统一的行政执法监督信息系统，加强数据共享。因此，未来企业执法记录将被归集分析。企业有必要长期守法、持续合规，才能在信用评价、招投标等方面获得正向激励。《条例》还通过规范执法行为来明确权力边界、防止执法腐败。对企业工作人员而言，在与执法人员交往时需要注重程序和规则，坚守底线，避免权力寻租和利益输送。

三、《条例》的制度设计是否足以支撑有效监督？

（一）监督主体的独立性与权威性如何树立？

《条例》规定行政执法监督主体主要是各级司法行政部门，而司法行政部门同其他执法部门同属于政府的组成部门，在人事、财政上受同级政府领导。当监督对象为公安、市场监管等同级强势执法部门时，监督行为可能易受部门利益、人情因素等干扰，面临“不敢督、不愿督、督不动”的现实困境，难以形成“硬约束”。由此，内部监督者如何克服“护短”倾向与人情干扰，这是监督主体独立性的核心挑战。另外，《条例》施行后，行政执法单位的部分行政执法人员将转为行政执法监督人员并取得行政执法监督证，那么行政执法单位的行政执法监督人员还能继续履行行政执法职责吗？《条例》中无直接表述“监督与执法岗位分设、人员不得混岗”的条款，综合行政效率与独立性等各方面因素，是否应当增加相关规定？

同时，从权力的赋予来看，《条例》赋予监督机构的手段较为有限，仅仅明确了有调查取证、制发督办函等基础权力，未赋予叫停执法等具有强制力的惩戒权力。《条例》规定监督机构仅能提出处分建议，没有直接的问责权，监督建议是否被采纳仍在很大程度上依赖被监督部门的配合，这是对监督主体的权威性的挑战。

那么，未来是否可探索设立相对独立的行政执法监督委员会，或引入人大、外部专家参与重大监督案件的评议，从而建立协同监督机制？未来是否能考虑赋予监督主体一定的具有强制性的权力，使得违法执法行为得到及时纠正？

（二）社会监督参与机制不全面，行政执法监督程序如何启动？

《条例》第二十条虽然规定“行政执法监督机构对通过涉企行政执法诉求沟通机制、政务服务便民热线等渠道反映的行政执法问题线索及时进行研判，确定重点监督事项”，提及通过12345热线等渠道收集线索，但是并未明确公众如何有效介入的具体程序——例如，是否赋予申请人程序性权利、是否赋予申请人对不予监督决定的复议或者诉讼救济权，是否规定受理与答复的期限等，缺乏具体程序保障。总而言之，相较于行政复议、行政诉讼等救济渠道，行政执法监督目前仍以“内部自查”这一主动监督方式为主，外部制衡力量有限，《条例》也并未明确被动监督的具体程序。

未来是否需要配套建立更通俗易懂的执法公示标准以及更便捷低成本的举报投诉平台，同时健全对举报人的保护和激励措施，消除其后顾之忧？若监督机关无正当理由拒绝启动行政执法监督，是否建立监督启动的救济通道？对于企业来说，是否可以探索建立企业合规评价与执法监督的联动反馈机制，让企业的合规实践感受能有效传导至监督体系？以上种种均是在《条例》落地实施后，仍需予以考虑的各类问题。

（三）行政执法监督与公平竞争审查如何协同构建规范政府行为的长效机制？

《条例》与我国已建立的公平竞争审查制度，既有内在联系，又存在功能与侧重点上的区别，可以协同形成对规范政府行为、优化营商环境的双重约束机制。

从区别来看，公平竞争审查与行政执法监督存在多项不同。第一，监督对象不同。公平竞争审查侧重对涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件以及其他政策性文件等进行事前审查，防止有关机关出台含有排除、限制竞争内容的政策措施。行政执法监督侧重于对执法过程与结果的监督，是对具体行政行为的规范。第二，审查标准不同。公平竞争审查的核心标准是是否排除、限制市场竞争；行政执法监督则主要审查执法主体、程序、证据、裁量权行使等是否合法合理。第三，程序启动与运作机制不同。公平竞争审查强调政策制定机关自我审查与外部监督相结合，并设有定期清理和举报处理机制。行政执法监督是主动与被动监督行为相结合并尝试与社会监督、复议诉讼等衔接。

从联系上看，二者均致力于对行政权力的约束和对市场主体合法权益的维护，以推动构建法治化、可预期的营商环境。因此，从理论角度来看，在具体行政执法监督中若发现存在某些执法不规范问题，可同时追溯至有关政策措施的根源审查，两个机制协同发力形成从政策制定到执行的全链条监督闭环成为极大的实践可能。

由此，二制度的协同衔接在未来实践中应当更加融洽，当行政执法监督机构在监督中发现执法依据可能存在排除、限制竞争情形，可向负责公平竞争审查的主体主动反馈、提供建议；若公平竞争审查中发现存在普遍性的执法不规范问题，也可转化为行政执法监督的重点事项。

（四）对行政执法监督的监督机制构建现状和设想

针对行政执法的监督权作为一种制约执法权的权力，亦有被滥用、怠用的风险。《条例》虽然未单独设立章节规定针对执法监督的监督机制，但“刀刃向内”的监督逻辑不仅要求约束执法权，更要对监督权本身施加有效规制。

其一，内部层级监督的落实。《条例》第三十九条规定，行政执法监督机构不依法履职的，由本级人民政府或者上级行政执法监督机构责令限期改正；拒不改正的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。由此，上级监督下级的层级监督模式是实现行政机关内部监督自我约束的必要机制。

其二，外部监督是重要补充，更需要人大监督、监察监督和社会监督的协同发力。《条例》第三十三条规定，行政执法监督应当加强与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制，按照规定程序向监察机关移送行政执法人员违反本条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索。行政执法监督应当加强与政府督查、行政复议等的协调衔接，建立健全工作沟通和信息共享机制，提高监督质效，形成监督合力。对符合行政复议、行政诉讼受理条件的行政争议，行政执法监督机构应当引导当事人依法申请行政复议、提起行政诉讼；对已经进入行政复议、行政诉讼程序的行政争议，行政执法监督机构不重复监督。第三十四条规定了行政执法监督结果作为法治政府建设成效评价的重要内容，间接为社会监督提供了渠道。基于此，笔者认为未来还可以进一步完善监督信息公开制度和对监督行为的投诉举报机制，保障公众的知情权与监督权。未来是否考虑建设统一的行政争议协同平台，整合复议、诉讼、监督的数据？是否考虑探索“监督前置+复议为主+诉讼终局”的新格局，形成行政执法合法的法治闭环？

其三，数字工具进一步为监督效能的提升提供有力的赋能武器。《条例》第三十七条指出要建设全国统一的行政执法监督信息系统。此举可归集执法监督的案件受理数量、办理时效、反馈率等核心指标信息，进而为监督权本身提供重要无形载体。

目前，我国司法实践普遍将行政执法监督定性为内部层级监督行为。认为其并不直接创设或改变公民、法人的外部权利义务。因此，当事人通常不能直接针对“监督行为本身”提起行政诉讼。其法定的权利救济核心途径，是针对原始的直接影响其权益的行政执法行为申请行政复议或提起行政诉讼。因此，如果当事人认为行政执法监督本身不公或失效，能否将其诉诸法院？当事人如何寻求行政执法监督不公的救济？这一问题也关乎监督体系能否形成真正的“闭环”。

四、结语

《行政执法监督条例》的出台，无不在告知全社会：执法权不仅需要“刀刃向外”维护秩序，更要“刀刃向内”接受约束。制度的生命力在于实施，其成效最终取决于能否解决三个现实问题：谁来有效监督？企业群众如何参与？监督结果能否真正约束执法行为？当前，监督仍主要依赖行政系统内部推动，社会力量参与渠道不畅，与行政复议、行政诉讼等机制尚未形成闭环。只有让监督真正地落实，才能真正减少执法不合规的现象、提升政府公信力、稳定企业预期，建立法治中国。

本文撰写李梦玲、钱思涵亦有贡献