2026年4月13日，国务院正式颁布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称“本条例”），这是中国反制裁与应对外国长臂管辖法律体系建设的又一里程碑式文件。

笔者认为，理解本条例，必须将其置于中国现有反制裁法律框架的整体脉络之中：

本条例以国务院行政法规的法律位阶颁布，上承《国家安全法》《对外关系法》《反外国制裁法》三部法律，下接具体操作程序，填补了此前《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（商务部令2021年第1号）行政规章层级偏低、《反外国制裁法》操作细则不足的制度空白，标志着中国反长臂管辖体系从"原则宣示"向"程序法治化"的重要转变。

（一）“外国不当域外管辖措施”的识别标准（第六条）

本条例第六条第一款规定，国务院法治部门会同其他有关机关开展外国不当域外管辖措施识别工作，可以进行调查和对外磋商等。有关组织、个人可以向国务院法治部门提出开展识别工作的建议。

第六条第二款规定，开展外国不当域外管辖措施识别工作应当综合考虑下列因素：

1.是否违反国际法和国际关系基本准则；

2.被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当；

3.是否危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益；

4.其他应当考虑的因素。

律师解读：

笔者认为，这四项标准可能是对美国出口管制与经济制裁的“长臂管辖”的法律回应。结合相关美国出口管制与经济制裁的“长臂管辖”相关规定，我们对本条理解如下：

1、美国出口管制领域的“长臂管辖”与本条例第六条识别标准的分析

《美国出口管制条例》（EAR）对于美国境外主体的管辖是“贴着物走”。¹因此，针对一项特定的交易，在判断BIS是否可以对中国企业行使管辖权时，首先需要界定交易所涉物项是否受到EAR管制。²

然而，EAR对管制物项的界定并非简单以“美国原产”为唯一标准，而是包含两大核心评估维度。这两大维度则是我们通常理解的美国EAR的“长臂管辖”的具体运用：一是“最低美国成分比例规则”，即按照受管制的美国原产成分的价值在美国境外的外国制造产品的总价值中的占比，若高于EAR规定的阙值，则该物项受EAR管制；二是“外国制造直接产品规则”，即：位于美国境外的外国制造物项在被制造过程中，依赖美国技术或软件生产，则无论是否含美国成分，均可能受EAR管制。

因此，在适用本条例第六条的规定评估美国EAR对美国境外主体施加的“长臂管辖”的行为与美国的联系是否适当时，我们建议届时综合考量包括但不限于以下因素：

第一，评估是否美国EAR对美国境外主体施加的“长臂管辖”的行为是否违反国际法和国际关系基本准则。

第二，评估“联系合理性”：就EAR管辖联系本身的合理边界而言，需在具体个案中评估美国成分或美国技术在相关交易中的实际参与程度，综合判断美国主张管辖权与该美国以外的境外交易之间的联系是否超出合理范围，即：该“联系”是否适当。

第三，评估是否危害中国国家主权、安全、发展利益，例如是否对中国产业链供应链安全产生实际影响。我们认为，这可能需结合国务院2026年3月31日颁布施行的《国务院关于产业链供应链安全的规定》（国务院令第834号）第十四条至第十五条进行综合评估。根据司法部负责人答记者问，《国务院关于产业链供应链安全的规定》第十四条、第十五条对于损害我国产业链供应链安全的行为作出了规定。一是对于外国国家、地区和国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在产业链供应链方面对我国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施，实施或者协助实施损害我国产业链供应链安全行为的，国务院有关部门有权对有关措施或者行为开展产业链供应链安全调查；按程序可以采取相应措施，包括但不限于禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易，收取特别费用等；可以依照《中华人民共和国反外国制裁法》、《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等，决定将有关组织、个人列入反制清单，采取反制措施。二是对于外国组织、个人违反正常的市场交易原则，中断与我国公民、组织的正常交易，对我国公民、组织采取歧视性措施或者实施其他行为，对我国产业链供应链安全造成实质损害或者产生实质损害威胁的，国务院有关部门有权开展产业链供应链安全调查；根据调查结果，国务院有关部门可以对外国组织、个人采取禁止或者限制其从事与我国有关的进出口活动，禁止或者限制其在我国境内投资，禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动，禁止或者限制相关人员、交通运输工具等入境，取消或者限制相关人员在我国境内工作、停留或者居留资格等措施，有关措施可以适用于外国组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。

第四，是否损害中国公民、组织合法权益。

第五，条例第六条规定的兜底条款，即：届时评估时还需考虑的其他考虑因素。

在上述综合叠加因素可能会成为评估的相关考量维度。

2、美国经济制裁领域的“次级制裁”

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）实施的经济制裁，通过“次级制裁”（Secondary Sanctions），将经济制裁的域外效力延伸至第三国主体。

业内普遍认为，次级制裁的核心逻辑在于：即便某一交易完全发生在美国管辖范围之外，不涉及任何美国人、美国金融系统或美元结算，只要相关第三国主体与被制裁对象存在特定性质的交易或往来，落入了美国总统命令授权OFAC的制裁范围，则美国即有权对其实施经济制裁，将相关主体列入SDN清单，被列后果包括但不限于切断其进入美国市场与美元体系的通道、冻结其持有的涉美资产等。

事实上，早在《反外国制裁法》与商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》相继出台之时，业界即已普遍认为，上述法律与办法所针对的外国“长臂管辖”涵盖美国次级制裁机制。本条例的颁布，在制度层面进一步强化和系统化了上述阻断机制。然，次级制裁作为美国经济制裁重要工具，其在本条例框架下的具体适用路径、识别认定程序及实际执行效果，仍有待主管机关在实践中进一步明确，我们将持续观察。

（二）"禁执令"制度（第十三条）与《阻断办法》项下禁令的区别

本条例第十三条规定，国务院法治部门可以对执行或协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人作出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定（禁执令）。有关组织、个人应当遵守禁执令。

《阻断办法》第七条（工作机制经评估，确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的，可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令（以下简称禁令）。）也有类似规定，在《阻断办法》项下称为“禁令”。我们认为，《阻断办法》项下的“禁令”与本条例项下的《禁执令》的核心区别如下：

第一．逻辑差异。《阻断办法》的禁令逻辑是——针对特定外国法律或措施本身发布禁令，宣告该法律或措施不得被承认、执行或遵守；然而，本条例的禁执令逻辑是——直接针对具体执行或协助执行外国不当域外管辖措施的组织或个人发出禁止令，更具针对性与执法穿透力。

第二，违反《阻断办法》的禁令与违反本条例的禁执令的后果不同。违反本条例禁执令的，国务院有关部门可以责令改正，禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从中国境外接收或者向中国境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境入境、在中国境内停留居留，处以罚款等。而违反《阻断办法》的禁令，国务院商务主管部门可以给予警告，责令限期改正，并可以根据情节轻重处以罚款。因此，相比违反禁令的后果，违反禁执令的后果影响更为广泛。

第三，法律效力与威慑力的差异。《阻断办法》作为部门规章，法律位阶低于本条例（本条例作为国务院行政法规）。因此，禁执令的法律效力与违规后果（第十七条的系列处罚措施）均显著强于《阻断办法》的禁令机制，威慑力更强。

律师解读：对于在华外资企业以及国际经营业务（例如美欧业务较多）的中国企业需要关注如下：

本条例第六条第三款规定了，中国公民、组织因特殊情况确需执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的，应当向国务院法治部门申请并提供相应的事实和理由、需要执行或者协助执行的范围等，按照工作机制决策程序经同意后可以在特定范围内执行或者协助执行有关措施。

因此，我们认为，无论有无禁执令，当中国主体（我们认为，在华外资企业因其设立地为中国，因此，也包括在内）确实需要执行部分西方国家的不当域外管辖措施的，就可以向国务院法治部门申请执行特定范围的外国不当域外管辖措施，并提供相应的事实和理由、需要执行或者协助执行的范围等，经工作机制决策程序经同意后，则可以在特定范围内执行或者协助执行有关措施。

（三）首次提出"恶意实体清单"（第八条）——中国版"实体清单"的系统化

第八条建立了恶意实体清单制度，对推动实施或参与实施外国不当域外管辖措施的外国组织、个人，可采取九类反制措施，包括：

（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者限期出境、遣送出境、驱逐出境；

（二）取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格；

（三）查封、扣押、冻结其在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；

（四）禁止或者限制中国境内的组织、个人向其提供数据、个人信息，与其进行有关交易、合作等活动；

（五）禁止或者限制其从事与中国有关的进出口活动；

（六）禁止或者限制其在中国境内投资；

（七）禁止或者限制其产品、交通运输工具等入境；

（八）罚款；

（九）其他必要措施。

第八条第二款还规定，前款规定措施还可以适用于列入恶意实体清单的组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。

律师解读：

这实质上是将此前分散在《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》中的措施进行整合与强化，并增加了程序化公告机制，赋予更强的法律确定性与威慑力。

本条例第八条第四项明确将“禁止或者限制向中国境内的组织、个人提供数据、个人信息与其进行有关交易、合作等活动”列为可对恶意实体采取的反制措施之一，意味着：中国可限制外国实体获取中国数据资源作为反制手段，并可对试图切断向中国提供AI服务的外国企业（尤其是依赖于中国数据、个人信息进行训练的科技公司）实施对等限制。

尤其值得关注的是第八条末款：反制措施可以延伸适用于被列入恶意实体清单的组织、个人实际控制或参与设立、运营的组织。这一“穿透”适用条款，包括了控股，也包括了参股，甚至包括了参与运营，因此，我们认为覆盖可能范围比美国经济制裁中的"SDN 50%规则"以及美国商务部BIS的“50%规则”范围更广。

（四）主权性域外管辖权的正式宣示（第四条）——中国域外管辖的对等建构

我们认为，第四条也是整部条例最具战略深意的条款之一：

中国政府根据中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照对等原则，有权对与中国存在适当联系的行为实施域外管辖措施。

律师解读：

这是中国在行政法规层面，以“对等原则”为基础，明确主张对与中国存在"适当联系"的境外行为行使域外管辖权。

我们认为，此处的“适当联系”就包括了《两用物项条例》第49条规定的“域外效力”的情况。例如，2025年10月9日，我国商务部安管局发布商务部公告2025年第61号《公布对境外相关稀土物项实施出口管制的决定》（以下简称“61号公告”），要求境外组织和个人在向中国以外的其他国家和地区出口特定稀土物项前，必须获得中国商务部颁发的两用物项出口许可。³该公告的出台正是《两用物项出口管制条例》第49条规定的域外效力规则的落地应用。

从国际法角度，“对等原则”的援引具有重要意义：它不仅是反制工具，更是中国构建新型国际经济秩序规则话语权的立法宣示。

（一）对中国企业（包括在中国设立的外资企业）

1、建立"双重合规审查"标准操作程序（SOP）：每当收到外国合作方以“外国出口管制合规”或“外国经济制裁合规”为由的交易限制通知时，须同步启动中国法律框架下的合规评估。

2、完善合同条款：在国际采购合同中增加“中国反制裁法适用条款”，明确约定因中国政府法律要求（包括本条例）导致无法履行时，相关方不承担违约责任。

3、建立政府沟通渠道：与省级以上行业主管部门（第十五条）和行业协会（第十六条）建立常态化沟通机制。

4、储备法律救济预案：一旦因外国制裁措施遭受损失，应及时固定证据，为依据第十四条（任何组织、个人执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，侵害中国公民、组织合法权益的，中国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失）向人民法院提起损害赔偿诉讼做好准备。

（二）对在华外资企业以及国际化经营的中国企业的特别建议

1、进行“合规冲突地图”梳理：系统梳理本企业在华业务中，哪些美国（或其他外国）合规义务可能与本条例产生冲突，形成风险优先级清单。

2、在华外资企业的外国总部与中国子公司/分支机构的“防火墙”设计：在组织架构上保持中国法人实体的决策独立性，避免总部对华运营的直接干预被认定为"协助执行外国不当域外管辖措施"；

3、积极利用“双向”豁免申请机制：本条例第六条（确需执行外国不当域外管辖措施）和第十一条（确需与被中国政府采取反制和限制措施的组织、个人进行被禁止或者限制的相关活动）的豁免申请机制是目前条例授予的合法的双重合规困境出口，企业应将此机制纳入标准合规流程；

4、在华外资企业加强外国总部的董事会层面的中国法律风险教育：确保总部董事会、审计委员会充分理解本条例带来的法律风险，将"中国反制裁合规"纳入企业风险治理框架。

5、重新审视“合规外包”安排：部分跨国企业习惯于将中国业务的出口管制与制裁合规审查外包给外国律所的合规团队，该安排在本条例框架下存在较大风险——外国律师出具的相关法律意见，若被用于指导停止对华服务，可能使其客户面临“协助执行外国不当域外管辖措施”的风险。在该情况下，根据条例第十二条，国务院有关部门可以对涉嫌执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人采取现场检查、查阅和复制有关资料等措施;有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。因此，建议将中国法律合规分析职能前移至中国本地法律团队，并审慎对待中国反制裁制度。

本条例的实施效果，可能将作为制衡的筹码，也可能成为系统性对抗的法律武器。无论哪种情景，律师的职责都是确保从事国际化经营的客户（尤其是国际化经营的中国企业、跨国企业、在华外资企业）在多个司法管辖的法律体系之间的夹缝中找到合法的生存空间——既不触犯相关外国的出口管制与制裁红线，也不违反中国的反制裁义务与出口管制相关规定。笔者认为，这是也当今出口管制与制裁风控合规实践中最复杂、最富挑战性的任务之一，也是这个时代赋予我们律师最重要的历史使命。

在另一方面，如何在有力反制外国不当域外管辖与维护在华外资企业合法权益、保持中国对外开放吸引力之间实现动态平衡，也将是本条例实施后中需要持续校准的核心课题，也是各方市场主体密切关注的重要观察维度。