以1972年Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects（下称《责任公约》）确立的发射国对地表及飞行中航空器损害承担绝对责任为法理起点，本文从律师的风险识别与可保性（insurability）角度，比较中国与法国在商业航天损害赔偿制度上的差异。法国《空间活动法》（French Space Operations Act, FSOA）通过强制保险、财务担保、法定追偿上限、国家担保、参与方交叉弃权的结构化安排，将国家对外承担国际责任的外溢风险压缩在可预期区间，并在故意（wilful misconduct）情形下保留惩戒性例外。相比之下，中国现行以行政许可与保险购买义务为主的规范体系，尚未形成明确的法定赔偿上限与国家担保规则，且监管文件明确规定保险未完全覆盖的第三方损失由许可证持有人承担剩余赔偿责任，使商业航天发射企业在极端事故场景下面临原则上不封顶的赔偿风险敞口，以及融资、承保、供应链传导压力。本文据此提出以风险分层、上限立法、国家超额担保以及追偿规则明晰化为核心的制度完善路径。

商业航天发射的法律风险并不因为其商业化和市场化而变得更轻，相反，它把原本由国家能力吸收的极端尾部风险（tail risk）显性化地推向企业资产负债表。对律师而言，发射事故的损害谱系具有典型的高烈度、低频率、跨法域与多主体耦合特征：既可能是落区残骸导致人身伤亡与财产损毁，也可能是再入造成环境与公共安全风险，还可能牵连飞行中的航空器、海上船舶与地面基础设施。

更关键的是，国际空间法并不以损害是否由商业主体实施作为责任减免依据。《外层空间条约》第六条确立，各缔约国对其本国（包括非政府实体）的外空活动承担国际责任，且非政府实体的活动须经本国“批准和持续监督”¹；第七条进一步规定，发射或促使发射物体的国家、以及从其领土或设施发射物体的国家，对该物体所造成的损害承担国际责任²。《责任公约》第一条（丙）项则把“发射国”界定为“发射或促使发射空间物体的国家”以及“从其领土或设施发射空间物体的国家”，从而以多重连接点锁定责任主体³。这意味着，一旦事故触发对外索赔，发射国必须首先在国际层面承担赔偿责任，再向商业主体追偿。就中国而言，中国已于1983年加入《外层空间条约》、并于1988年加入《责任公约》与《登记公约》，在上述连接点下即为相关发射活动的“发射国”，须承担公约项下的国际责任⁴。因此，国家应当在国内法框架中建立一套可执行、可回收、可预期的风险分配机制，以避免国际责任成本无序地向企业、金融机构与保险市场传导。

《责任公约》在责任结构上区分了损害发生地点。第二条规定，对地球表面或飞行中的航空器造成的损害，发射国承担绝对责任⁵；第三条规定，对地表以外（外空）造成的损害，一般以过错为基础⁶。该设计优先保护地面第三人，且不要求受害方证明过错，从而提升救济效率与可得性。与此同时，《责任公约》第四条、第五条预设了多国共同发射的联合与连带责任，并允许参与发射的国家之间通过协议安排内部分担与追偿⁷。这一结构为各国通过国内立法实现国家与商业航天主体之间的风险再分配提供了空间，但也提出了更高的制度要求：需要把国家对外的绝对责任，转化为国内可保、可融资、可诉讼执行的责任链条，否则商业航天主体原则上将面临可能导致企业破产的无限责任，最终企业无力赔付而由国家被迫兜底。

值得强调的是，《责任公约》第十二条确立的赔偿标准，是依国际法及公平与正义原则使受害方恢复至“损害未发生时本应处于的状态”，即以完全填补实际损害为尺度，公约本身并未设定赔偿上限⁸。这从国际法层面印证：若国内法不另设限额，损害赔偿在原则上即无封顶。这在律师眼中构成极高的风险敞口。既然国家财政客观上无法脱离最终的兜底地位，理性的制度选择应当是为企业设定合理的赔偿限额：既能避免企业因一次尾部风险事件而遭受破产式打击，从而保护国家的产业资产，也能为资本市场提供清晰的风险边界。

法国的制度值得关注，恰恰因为它并不试图否认国家的国际责任，而是把国家承担国际责任的外溢成本通过法律技术分层，并为每一层配置相应工具：第一层由市场化保险或财务担保覆盖；第二层通过法定追偿上限把企业的最大敞口锁定在许可确定的金额；第三层由国家担保承担超额部分，从而在确保第三方获得充分救济的同时，维持企业的持续经营与产业可持续性。

法国2008年《空间活动法》（Loi n° 2008-518，FSOA）第十三条就对第三人的责任作了明确归责：由航天运营者（operator）承担，在地面与空域采绝对（无过错）责任、在外空则采过错责任；同时，运营者的责任期间并非无限延展，除故意（faute intentionnelle）情形外，于运营者履行许可、授权所设定的全部义务后终止，最迟不超过该等义务应被履行之日起一年，此后由政府接替运营者承担相应损害赔偿责任⁹。对律师而言，这一点非常关键：它把发射后的长期风险（例如碎片、失控再入等）以制度方式作了时间截断，使保险定价、再保险安排与资本金测算更接近可实现状态。

更值得一提的是FSOA围绕追偿与担保的设计。其将运营者的强制保险或财务担保义务与追偿上限相衔接：运营者须在可能被追责的期间内，就许可确定的金额维持保险或经批准的财务担保。其一，当法国因联合国空间条约（包括《责任公约》）被外国提出索赔时，法国政府对运营者享有追偿权，但该追偿以授权确定的固定上限为限，只有在故意等可归责性恶性情形下才突破该限制；该上限依财政法（loi de finances）确定，目前实践中约为6000万欧元¹⁰。其二，若运营者（或制造商）在法院被判对第三人承担赔偿，超过上限的部分可依国家担保获得补偿（同样以故意等情形为例外）¹¹。这一“上限＋国家超额担保”的组合，使商业主体的最坏情景损失可被量化，从而能够进入保险承保与项目融资模型；同时，国家通过许可设定上限与技术监管，反向推动运营者以合规投入降低事故概率，而非在事故发生后才讨论由谁买单。需要说明的是，6000万欧元并非由FSOA直接规定，而是通过授权条件结合财政法安排确定，具体仍应以授权文件与相关财政安排为准。

除了面向第三人的外部责任，FSOA第二十条还特别关注参与方之间的责任传导——这是商业航天合同结构中最容易引发连锁诉讼、放大系统性风险的环节。该条在法律上确认并预设了参与航天行动各方（发射服务运营者、发射场运营者、制造商、分包商等）之间相互弃权（cross-waivers）的安排：当为赔偿第三人而启动保险／财务担保乃至国家担保后，参与方之间一般不得再相互追责（故意例外）¹²。这一安排的实质效果，是把复杂供应链中可能无穷回归的内部追偿切断在可控范围内，使事故后的争议更可能集中在“对外赔付—保险／国家担保—有限范围内部追偿”的三段式路径上，而非演变为拖垮全行业的多线诉讼。

转向中国制度，可以看到一种“监管目标已明确、法律工具尚未闭环”的结构性差异。中国现行与民用航天发射相关的规范体系，核心仍以许可管理为轴心。2002年《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》（国防科工委令第12号）确立了发射项目许可制度，并明确要求许可证持有人购买发射空间物体的第三方责任保险及其他相关保险¹³。2023年国家国防科技工业局《关于加强民用航天发射项目许可证管理有关事项的通知》进一步把保险义务与赔偿责任直接挂钩，其第七条明确：第三方责任保险未完全覆盖造成的第三方损失，由许可证持有人承担剩余损失赔偿责任¹⁴。2019年国家国防科技工业局、中央军委装备发展部《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》（科工一司〔2019〕647号）亦将商业火箭企业的发射活动纳入以许可证制度为基础的监管框架，并要求对第三方责任保险、相关商业保险购买生效情况等作重点说明¹⁵。这些规范共同传递出清晰信号：监管部门要求商业主体以保险为第一道防线，并由许可证持有人对保险不足部分负责。然而，从风险管理角度看，问题恰恰在于——一旦缺乏法定赔偿上限与国家超额担保的制度承接，“保险不足即自担”的要求就可能在极端事故中把企业推向原则上不封顶的赔偿深水区。

此外，国家航天局《推进商业航天高质量安全发展行动计划（2025—2027年）》（2025年11月）已明确提出加快推进国家航天法立法，并要求完善商业航天活动强制保险、赔偿责任落实等制度安排¹⁶。这说明中国制度并非缺少方向，而是仍处在从行政监管要求走向成文法闭环的过渡阶段。

在民事责任层面，《民法典》第一千二百三十六条对高度危险作业确立了无过错（严格）责任的一般规则¹⁷；第一千二百四十四条则规定，承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定，但行为人有故意或者重大过失的除外¹⁸。需要特别指出，“但是行为人有故意或者重大过失的除外”系《民法典》相较原《侵权责任法》第七十七条新增的限额例外。对火箭发射这一典型高度危险活动而言，第一千二百四十四条适用限额的前提是“法律规定赔偿限额”；若缺少专门航天立法明确赔偿限额、责任主体以及与国家国际责任的衔接和追偿边界，则该前提并不具备，司法适用上很难自然推导出一个稳定的封顶机制。换言之，在高度危险责任的严格归责与缺乏特别法限额的组合下，企业的最大赔付敞口很可能只能以实际损失总额为上界——这与前述《责任公约》第十二条“完全填补”的国际标准相互印证，在大规模人身伤亡或关键基础设施事故情景下将接近不可保与不可融资。更现实的问题是，商业航天项目往往涉及总承包、分包、制造商、发射场、测控与回收等多主体协作；若外部责任不封顶、内部追偿链条又缺乏类似FSOA那样的交叉弃权与责任切断，则任何一次重大事故都可能触发供应链多点同时承压，最终使“赔偿能力不足—停业—资产处置—再保险退出—融资成本上升”的负反馈发生在行业层面，而非仅停留在单一企业层面。

站在律师视角，中国商业航天发射企业的风险敞口至少呈现三重叠加。第一重是对第三人的侵权赔偿风险，其损失规模难以预估，且受害人救济需求具有强公共性。第二重是合同风险，包括发射服务合同中的违约责任、交付失败条款、不可抗力与免责边界，以及与供应商之间的质量保证、追偿与限责安排。第三重则是国家对外责任的潜在回收压力：即便国际索赔最终由国家层面处理，国家仍可能需要在国内寻找责任承接主体。法国通过“国家追偿有限化＋国家担保超额化”的组合，把第三重风险转化为可预测的制度路径；中国现阶段则更像是把第三重风险与第一重风险在许可证持有人处合并呈现，从而使企业面对“保险不足即自担无限尾部风险”的结构性困境。该困境的直接后果通常不是企业一定会赔到破产，而是更早地体现在融资与承保阶段：保险公司难以给出可接受的承保限额与费率，投资人与债权人难以评估最坏情形下的回收率，企业也难以通过合同将风险有效分散到供应链或最终用户。最终结果是，行业的合规成本与资本成本被动上升，反过来抑制技术迭代与规模化发射能力。

因此，制度完善的关键不在于简单提高保险金额，而在于建立“上限可计算、超额有出处、重大过错可追责”的闭环。结合《推进商业航天高质量安全发展行动计划（2025—2027年）》关于加快航天法立法、完善强制保险与赔偿责任落实的方向，可借鉴法国路径，形成与中国法体系相容的方案。

第一，通过专门航天立法或上位法授权，在发射许可制度中引入法定的赔偿上限框架，并允许根据任务类型（入轨／亚轨道、重复使用、载人／非载人、落区人口密度、海上回收等）实行风险分级的上限确定机制，避免一刀切。需要注意的是，依《民法典》第一千二百四十四条，此种限额须由“法律”设定方能在民事审判中获得适用，故其载体宜为全国人大及其常委会层面的立法或其明确授权，行政规章层面的安排难以单独支撑限额抗辩。

第二，在上限之上设置国家担保或专项基金兜底，确保第三人获得充分救济，同时维护产业持续经营。国家担保应与严格的技术监管、信息披露、碎片减缓与安全管理义务相绑定，形成“国家兜底—企业合规—风险下降”的正向激励。

第三，明确国家在承担对外责任后的国内追偿规则与边界，原则上以许可上限为追偿限度，并在故意或重大过失情形下突破上限，以平衡行业发展与行为规制——这一安排亦与《民法典》第一千二百四十四条的限额例外相衔接。

第四，在参与方之间引入类似“交叉弃权＋有限追责”的规则或示范条款体系，至少在保险与国家担保已启动的情形下限制供应链内部的无限追偿，防止事故成本通过诉讼链条非理性放大。

对企业而言，这样的制度并非减轻责任，而是使责任可预期化：企业得以围绕一个可量化的最大损失进行保险采购、合同谈判与资本安排，同时让国家以制度方式锁定财政暴露并保留对恶性行为的惩戒能力。

总之，中法差异的核心并不在于是否承认《责任公约》的国家绝对责任，而在于能否把国际责任的强保护逻辑，转化为国内法上可执行、可保险、可融资的风险分配机制。法国FSOA以“有限追偿＋国家担保＋强制保险＋交叉弃权”完成了这一转换；中国在监管层面已明确要求保险并将不足部分归于许可证持有人，但尚需通过立法把责任上限、国家担保与追偿边界制度化，才能实质性降低商业航天企业的无限尾部风险敞口，进而形成可持续的商业发射市场与风险治理秩序。