《对外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令2026年第49号，以下简称“发改委49号令”）经2026年10月15日国家发展改革委第39次委务会议审议通过，于同年10月16日公布，将自2026年12月1日起施行；《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号，以下简称“发改委11号令”）届时同时废止。发改委49号令共六章七十六条，体例上延续了核准、备案与信息报告的基本框架，但规范重心将发生实质调整：规范起点及义务分流的核心连接点发生变化，控制将成为核准、备案与境外再投资报告义务的重要变量，中方投资额、行业敏感性等仍继续适用。

承载这一位移的规范连接点，是第二条末款关于“控制”的定义。该款仅以“半数以上表决权”与“能够支配经营、财务、人事、技术等重要事项”两项选择性标准作出界定，既未配置独立的认定程序，亦未在量化标准之外设置列举情形，却在第十二条、第十三条、第十四条之间完成了义务分配的实质工作。申言之，投资者究竟负担核准、备案抑或境外再投资报告义务，最终取决于同一事实判断——控制关系之有无。本文以该定义为中心，依次讨论其规范定位、构成要件、规范效果与实务应对。

（一）计量单位的转换

发改委11号令第二条将调整对象界定为境内企业“通过投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动”，全文以“项目”为义务载体，凡项目核准、项目备案、项目实施前、项目完成情况报告，均指向单个交易。核准、备案以单个项目为中心，项目完成后的信息报告义务仍在一定期限内延续。

而发改委49号令第二条改以投资者为规范起点，将对外投资界定为“投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动”，涵盖取得境外土地所有权或使用权、自然资源勘探开发特许权、基础设施所有权或经营管理权、新建或改扩建境外固定资产、新设或参股境外股权投资基金、通过协议或信托控制境外主体等形态。

规范单位的变化产生两项法律效果。其一，义务的附着点由交易转向权益。第四十二条第二款、第三款分别界定“完成”与“终止”，其中“终止”包括“不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益”。完成、终止及后续信息报告等义务围绕权益存续和变动展开。其二，控制成为义务分流的重要变量。第十一条第二款将中方投资额界定为“投资者直接以及通过其控制的境外企业、其他组织投入的……总额”，第十四条则将境外再投资报告义务限于“通过其控制的境外企业、其他组织”开展的投资，中方投资额等标准仍继续适用。

（二）备案的规范性质

发改委49号令第一条将《中华人民共和国行政许可法》列为制定依据之一，表明核准与备案均属依申请的行政行为。惟二者法律效果并不相同，且备案的性质在本次修订后尤值讨论。

备案无须作出准予决定，仅出具通知书；但实质上第三十五条赋予其前置效力：属于核准、备案管理范围内的对外投资，投资者未取得有效核准文件或者备案通知书的，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资、担保等业务。未经备案即无从完成资金出境，备案因此具有事实上的许可效果。

第三十一条要求备案机关受理后“进行常规审查”，并可参照第二十二条、第二十三条征求有关单位意见、委托咨询机构评估；第三十二条第二款另设不予备案的实体条件，即违反法律法规、违反规划政策、违反国际条约协定，或者威胁、损害国家利益和国家安全。备案程序已具备常规审查、征求意见、委托评估及不予备案等实质审查环节，但与核准在管辖分工、审查强度和程序后果上仍有差异。

实务意义有二。其一，不得以手续名称为“备案”而降低对申报材料实质真实性的注意义务；第四十七条、第六十条关于虚假材料的责任规定，并不因手续类型而异。其二，第三十二条虽保留七个工作日的办理时限，但同时允许因情况复杂或者需要征求意见而延长七个工作日，且评估期间不计入时限，投资人不宜再以“七个工作日”作为交割排期的当然依据。

（三）控制作为义务分配的连接点

将第十二条、第十三条、第十四条并列观察，可见三者以“控制”为共同变量，形成“直接——控制——非控制”的三分结构。第十二条规定核准范围及于“投资者直接或者通过其控制的境外企业、其他组织开展的敏感类对外投资”；第十三条将备案范围限于“投资者直接开展的非敏感类对外投资”，并以“也即涉及投资者直接投入资产、权益或者提供融资、担保等”作出同义界定；第十四条则将境外再投资报告义务限于“通过其控制的境外企业、其他组织开展的非敏感类对外投资”。

敏感类投资无论由投资者直接实施，还是通过其控制的境外企业、其他组织实施，均须核准；非敏感类投资，境内直接投入者备案，经由控制的境外主体投入者报告。控制关系之有无，决定义务类型，而非仅影响管辖层级。这与发改委11号令以金额区分“备案”与“大额非敏感类项目报告”的构造已有本质不同。

第七十一条规定，对“投资者、对外投资、控制、中方投资额等”的认定“遵循实质重于形式的原则”。该款的规范性质应理解为解释规则而非独立构成要件：其不创设新的认定标准，仅在既有要件的事实涵摄中排除形式规避，功能上类似实质课税原则。据此，凡以多层架构、代持、信托、名股实债等方式在形式上切断控制外观者，仍应依第二条的实质标准判断。

表1  发改委11号令与发改委49号令规范结构比较

（一）两项选择性标准

第二条末款以“或者”连接两项标准：其一，直接或者间接拥有企业、其他组织半数以上表决权；其二，虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业或者其他组织的经营、财务、人事、技术等重要事项。二者为选择关系，满足其一即为已足。

第一项为形式标准，以表决权比例为准，具有可计量性与可验证性；第二项为实质标准，以支配力为准，不以持股为必要。在规范结构上，第二项兼具两项功能：既用以涵盖股权分散、表决权与收益权分离、协议控制等第一项不能覆盖的情形，亦用以排除虽有高比例持股而支配力已然丧失的情形。

“间接拥有”未设折算规则。解释上可采逐层折算并合并同一投资者经由不同路径持有的表决权的方法，但该计算并非绝对规则；对通过控制链形成、无法简单按持股比例折算的支配关系，仍应结合第七十一条的实质重于形式原则判断。至于一致行动关系是否合并计算，第二条未作规定，与第七十三条明文使用“一致行动人”形成对照，属规范上的不完整，详见本文第三部分第（一）项。

（二）四项重要事项的规范含义

“经营、财务、人事、技术”四项并列。第二条未明文规定其中任一项即可独立成立控制，通常可认为，对其中一项或多项重要事项形成支配，即具有认定控制的基础，但仍应结合治理结构、否决权范围和实际运行综合判断。此与《企业会计准则第33号——合并财务报表》关于“权力”的判断路径相近，惟控制判断要素较少：会计准则兼采权力、可变回报及运用权力影响回报的能力等要素，本条则突出对重要事项的支配力。

四项的具体化，可参酌下列事实：经营，指年度经营计划与预算审批、重大合同审批、定价机制、业务范围调整；财务，指财务负责人委派、资金调度与归集、融资与担保审批、审计机构选聘；人事，指董事与高级管理人员的提名权、任免权、薪酬考核权；技术，指技术路线决定权、知识产权归属与许可安排、数据与算法的控制。

“等”字应作同类解释，限于与上述四项性质相当、足以影响主体根本经营的事项，不宜扩张至一般经营性事务；否则将使半数以上表决权的形式标准失去意义，亦与第十一条、第十六条所设的分类分级监管思路不合。

（三）认定路径

结合两项标准，原则上可按表决权比例、支配力和协议或者信托安排依次审查；如形式持股与实质支配不一致，应回到第二条和第七十一条作综合评价，不能机械适用“任一环节得出肯定结论即成立控制”的判断。

图1  控制认定的判断路径

情形一：少数股权叠加关键职位与预算否决。持股40%、董事会七个席位中占三席、委派财务负责人、年度预算与境外借款须经全体董事一致同意者，第一项标准不满足，但结合财务、人事及预算安排，具有较强控制认定可能。是否成立控制，仍应结合章程、议事规则、关键职位实际权限和投资决策机制综合判断，不能仅因上述安排直接认定。

情形二：保护性条款与经营性否决权的区分。于增资减资、合并分立、修改章程、清算解散、关联交易、变更主营业务等事项上享有的否决权，属保护性条款，功能在于防止多数股东侵害，不足以认定支配经营。反之，对预算、年度计划、高管任免、薪酬、融资、重大合同、定价的否决，则落入经营性事项。位于其间者为“超过一定金额的资本开支须经批准”，其金额阈值的设定本身即属认定证据：阈值低于日常经营规模者，实质为经营型；须达净资产重大比例者，仍属存续型。

情形三：无股权而控制。第二条第四款第八项将“通过协议、信托等方式控制境外企业、其他组织或者资产”列为对外投资情形，协议控制、表决权委托、股权代持、一致行动安排、托管等均在其内。该情形下控制之成立不以持股为要件，仍须依第二项标准就四项重要事项作实质判断。

情形四：有股权而无支配力。表决权已不可撤销地授予他人、股权处于破产管理或者司法处置状态、章程或者特许经营合同将经营权整体授予管理方、东道国保留黄金股者，支配力已经丧失，不应认定构成控制。

关于申报与证明责任，第四十四条要求投资者遵循真实、准确、完整、及时的原则报送信息，第四十七条规定投资者对材料的真实性、合法性、完整性负责，第四十三条则授权发展改革部门就重大事项发出问询函。据此，投资者负有真实、准确、完整、及时申报及按要求说明的义务；但如进入行政处罚或者行政诉讼程序，行政机关仍应对违法事实和处罚依据承担证明责任。

（四）与相邻规范口径的差异

控制概念在我国法上并无统一定义，公司法、证券监管与会计准则各有其规范目的，判断标准并不一致。实务中常见的抗辩如“未纳入合并报表”“未被认定为控股股东”等混淆了不同规范的适用领域。

表2  四类规范中“控制”的判断标准比较

会计准则上构成合并者，通常亦落入第二条，但仍须就四项重要事项作个别判断；未合并者，不因此排除第二条的适用。被认定为控股股东者，多数情形构成控制，惟表决权委托、经营权外包等情形仍可能例外。四者之间为交叉关系，而非包含关系，故不得以其中一者的结论径行推定另一者。

（一）义务的类型化与履行时点

控制关系既经认定，自2026年12月1日起，义务将按类型展开。发改委49号令所设七类义务，可依触发条件与时点整理如下。

表3  对外投资义务的类型、触发情形与履行时点

以上有两点须特别说明。其一，第四项与其他各项为叠加关系，而非替代关系：中方投资额1亿美元以上的项目，纵已办理备案，仍应于开展重要前期工作前十个工作日提交前期工作情况报告；第四十一条并不限于收购与竞标，新建或者改扩建境外固定资产亦在其内。其二，“参照第十三条第二款”者，系按其分工确定受理机关，即中央管理企业报国家发展改革委，地方企业中方投资额3亿美元及以上者报国家发展改革委、3亿美元以下者报注册地省级发展改革部门，居民个人报户籍所在地或者经常居住地省级发展改革部门。故经由香港平台实施的3亿美元项目，其再投资报告应向国家发展改革委提交，而非省级部门。

此外，需说明第七十三条所设豁免及其边界。该条对通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资，规定不适用核准、备案、报告的规定，但取得控制权、单独或者与一致行动人合计获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍、以及国家发展改革委明确的其他情形除外。

其一，该条的规范前提是证券投资原则上属于对外投资。发改委11号令仅规范企业直接投资，实务中一般不涉及二级市场交易，无须设豁免条款；发改委49号令因第二条采“间接获得……其他相关权益”的表述，必须专门开列口子，否则港股通项下每一笔交易均须备案。设豁免本身，即印证原则上的纳入。

其二，“一致行动人”在全文七十六条中仅出现于该条，并无定义。可援引者只有第七十一条的实质标准；实务上最接近的成文规则，为《上市公司收购管理办法》第八十三条的推定清单。该条系收购场景的规范，于发改委口径仅具参照意义，不宜径行适用；用于自查尚可，用于执法抗辩则须审慎。

其三，“达到10%的整数倍”的文义存在解释空间。若采“整十节点说”，则仅10%、20%、30%等整十节点触发，10.5%不触发，20%再次触发；但不能据此径行排除“达到或跨越阈值说”。无论采何种解释，该规则与证券监管中5%举牌、20%权益法、30%要约收购三条线均不完全重合，其功能更近于为网络系统设置可校验的整数关口，而非表达“重大影响”之判断。该条所豁免者仅为核准、备案、报告义务；如某项投资同时落入第十二条、第十三条规定范围，仍应遵守其实施前要求。以港股通为例，投资者持有9.8%，若同一交易后恰好达到10%，且该投资属于第十三条所述直接非敏感类投资，规范上须在实施前取得备案通知书，而二级市场交易难以预先锁定成交结果。此为条文与交易现实的潜在冲突，具体比例口径尚待监管解释，建议依照第十一条第二款的咨询机制于事前提请确认并留痕。

（二）时点序列与交易实践的张力

第四十一条将前期工作情况报告的时点设定为“开展重要前期工作的10个工作日之前”，并以“对外方政府作出投资承诺”“签署投资协议或者类似文件”为重要前期工作的例示。该条未区分协议之约束力，故条款清单（Term Sheet）的性质判断成为关键：载明不构成法律约束力者，通常不属于“投资协议或者类似文件”；附有排他期、分手费、反向分手费安排者，已产生实质约束效果，宜从宽认定为类似文件。

第四十五条明确，投资者提交的报告真实、准确、完整者，即视为完成报告，可自行打印凭证。该条弱化了前置程序的节点功能：风险由“能否获得确认”转为“是否在正确时点提交”，判断标准由形式凭据转为时点合规。此一转变对交易排期的影响，大于条文表面所显示者。

另需注意，第四十一条以“中方投资额1亿美元及以上”为门槛，而中方投资额依第十一条第二款包括通过控制的境外企业投入的资产、权益以及提供的融资、担保，且资产形态含“数据”。数据的估值方法，条文未设规定；担保的范围，亦未明确是否及于维好协议、差额补足承诺等非典型担保。解释上应依第七十一条的实质标准，以是否承担经济补偿义务为准。二者均可能将项目推过门槛，从而改变义务类型与时点。

（三）控制权变动与“终止”的扩张

第四十二条第三款将“终止”界定为“投资者不再实施对外投资或者不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益”。该定义较发改委11号令的“项目终止”有所扩张，将判断基准由项目是否继续实施，扩展至投资者是否仍保留相关境外权益。终止既可能因项目不再实施，也可能因处分、转让等导致投资者不再拥有相关权益；但仅丧失控制权而继续保留股权或者其他相关权益的，不应当然等同于终止。

由此产生三项后果：被动稀释或者转让后，投资者如不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益，可能构成终止；因安全审查、债权人接管等原因不再实施投资，亦可能构成终止；处分相关资产、权益者，是否终止应视其是否仍保留相关权益而定。仅丧失控制权但继续保留股权或者其他相关权益的，不宜直接认定为终止。第十五条同时规定，对影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益的转让、处分，应按规定进行对外投资安全审查。对同时构成投资终止且涉及受让方核准或者备案的交易，三者之时序应在交易文件中预先安排，通常宜将安全审查置于交割前，并自交割后十个工作日内完成终止报告，具体仍应以届时监管要求为准。

此外，第三十六条规定，投资者增减、投资地点重大变化、主要内容和规模重大变化、中方投资额变化幅度达到或者超过原核准、备案金额的20%或者变化1亿美元及以上者，应于情形发生前办理变更手续。控制权变动通常伴随投资额变动，变更申请与控制权项下的报告义务可能并行，不宜以其中之一替代另一。

（一）认定的证据结构

发展改革部门可以就重大事项发出问询函，要求投资者按问询事项与时限提交书面报告，并规定于确有必要时“可以公示问询函及投资者提交的书面报告”。公示之效果不设上限，其对企业信用与交易能力的影响，往往重于罚款。

据此，控制认定应以可举证为要求。建议按项目留存下列六类材料：

（1）章程、股东协议及其附件、补充协议、补充函；

（2）董事会、股东会、投资决策委员会议事规则及最近两次会议记录；

（3）表决权委托、一致行动、托管、代持的书面安排；

（4）关键人员的委派文件、考核关系与薪酬发放主体；

（5）技术与数据依赖合同，包括独家授权、源代码托管、数据接口、云服务；

（6）合并范围与审计口径说明。

证明标准上，应避免以“未纳入合并范围”作为唯一依据；宜就四项重要事项逐项列明事实与证据，形成《控制认定备忘录》，载明认定结论、事实依据、证据清单与复核人，作为申报底稿、金融企业尽职调查说明及发行审核反馈的附件。

（二）存量项目的类型化处理

发改委49号令未设过渡条款，第七十六条径行规定施行日期与发改委11号令的废止。第五十四条要求投资者于每年6月30日前提交年度报告，报告截至上年末的对外投资信息，故首次报告截止日为2027年6月30日，覆盖2026年12月31日的存量。自施行日至首次报告截止日，仅七个月。

建议按下列顺序处理，不宜颠倒：

第一，重构控制链。自各境内主体逐层至最终标的，标注持股比例、董事席位、表决权安排与否决权范围。第七十二条要求将港澳台层级一并纳入：通过控制的香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区企业对外投资，参照发改委49号令执行。

第二，标注时点。就各节点标注核准或者备案文件取得日、实际出资日、完成日、终止日；后二者决定报告义务是否终结。

第三，核查有效期。第三十七条规定核准文件、备案通知书有效期二年，届满前三十个工作日可申请延期。逾期未延期者，在规范上属“未取得有效核准文件或者备案通知书”，第三十五条的后果随之发生，此为存量项目中最易被低估而后果最为直接者。

第四，类型化。分为已办且有效、已办但过期、应办未办、无须办理四类。第四类应留存书面判断依据，以应对第五十八条关于恶意分拆项目的评价；第五十八条虽未设定判断标准，实务上可参酌是否同一标的、是否同一实际控制人、是否同一时间窗口、分拆后是否规避核准或者更高层级备案四项要素。

第五，区分处理。第六十三条对未依第十四条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第五十三条、第五十四条报告信息者，仅规定责令限期改正，情节严重或者逾期不改正者处以警告或者通报批评，未设罚款；第四十四条第二款并明确允许补报与更正。第六十条则针对未履行核准、备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请核准、备案者，设有没收违法所得、按中方投资额比例罚款及对责任人员的罚款。二者界分标准在于义务性质：报告义务属信息义务，违反者可通过补正消除违法状态；核准备案属准入义务，违反者不能通过事后申报溯及治愈。

表4  义务违反的法律效果比较

据此，存量项目中两类问题应分别处理，不得混同。尤须注意，以不实报告掩盖准入瑕疵者，可能满足第六十条“以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准、备案”的构成要件，发生由第六十三条向第六十条的责任跃迁；此为存量清理中最应避免的处置错误。

发改委49号令对“控制”的处理，表面上是补足一个定义，实质上是更换了监管的坐标。发改委11号令以“项目”为规范单元，监管的对象是一次交易、一份批文，义务随项目而成、随项目而终；发改委49号令以“投资者”为规范起点，监管的对象是境外权益的取得与存续，义务附着于权益而非交易。义务附着点的这一位移，决定了控制概念的地位：在以项目为单元的框架内，控制只是界定项目边界的辅助要素；在以权益为单元的框架内，控制则是判断权益归属于谁、义务由谁承担、义务延续至何时的枢纽。

由此可以进一步看出，本次修法的规范意义不在于手续的增设。发改委49号令的核准、备案、报告三类手续，在种类上与发改委11号令并无实质增加；真正改变的是义务的时间结构：监管由“准入时的一次性把关”延伸为“权益存续期间的全周期管理”。在这一结构下，事后报告的价值上升，事前批文的终局意义下降，第四十五条以“自行打印凭证”取代确认环节，正是这一逻辑的自然结果。控制认定因此从交易律师在交割环节需要回答的问题，变成贯穿投资始终、需要持续举证与维护的问题。

就制度运行而言，控制标准的实质化还带来一项容易被忽视的收益。以支配力而非持股比例作为认定基准，使监管口径得以覆盖股权分散、表决权与收益权分离、协议控制、代持与信托等复杂安排，避免义务因形式设计而落空；同时，第七十一条的实质原则又为执法保留了穿透空间，使实质化的标准不至于沦为规避工具。形式标准与实质标准由此形成互补：前者提供可计量、可校验的初步判断，后者提供校正与兜底。这一双轨结构，与我国在企业会计准则、上市公司收购监管中长期积累的判断经验一脉相承，也提示不同规范领域的控制概念虽目的各异，其事实基础却可相互参酌，只是不得相互替代。

对监管机关而言，控制标准的开放性是必要的，但其适用应当保持可预期。第二条仅设两项标准而不列举情形，固然为个案裁量留出空间，却也使投资者在申报前难以获得确定的判断。若能在问询函、备案审查与年度报告核查中逐步形成类型化的认定要素，并以适当方式公开，则实质标准之利可以彰显，而其不确定性之弊可以收敛。对投资者而言，合规的重心应从“手续是否办妥”转向“控制链是否清晰、证据是否可随时提出”：控制关系的维护是一项持续义务，章程的每一次修改、董事席位的每一次调整、表决权委托的每一次变动，都可能改变义务类型与管辖层级，需要在交易文件中预设相应的报告与变更安排。对执业者而言，服务的价值正在从程序代理转向事实建构，控制认定备忘录、证据清单与复核机制，将逐步成为对外投资合规的常规交付物，而非争议发生后的临时应对。

本文所讨论的两处规范疑义，第十三条与第十四条之间的调整空白，以及第七十三条“一致行动人”的定义缺失均属技术层面的不完整。此类问题可以通过解释论暂时弥合，亦有望在配套规则或者施行后的执法实践中得到澄清。相较之下，控制概念的实质化所引发的范式转换，才是本轮修订更为深远的规范效果。一部对外投资管理规章的成熟程度，最终不取决于其手续设计的繁简，而取决于其能否以稳定的标准，将千差万别的交易结构还原为可以判断、可以举证、可以追责的法律事实。发改委49号令以“控制”作为这一还原的支点，其效果将在未来数年的备案审查、问询答复与行政处罚中逐步显现，亦有待实务与学理共同加以观察和完善。