2025年8月19日，美国国土安全部（DHS）发布《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA或“法案”）2025年执法策略报告。该报告是法案要求的提交给美国国会的年度政策文件，是对过去一年执法实践的总结，以及制定接下来执法策略和计划，反映出美国执法重点的最新动向。具体而言，强迫劳动执法工作组（FLETF）须每年更新实体清单、涉及相关实体的产品清单、执法计划及新增实体清单的识别，以及确定执法优先级的行业。

1.  实体清单的扩展与程序改进

2025执法策略报告指出，FLETE在报告期内显著扩大了实体清单。自2024年执法策略更新以来，FLETF又新增了78家实体，使合并后的UFLPA实体清单总数累计达到144家，涵盖广泛的行业领域，包括家电、电池、化学品、电子元件、多晶硅、纺织品、农产品和海产品。

在程序方面，FLETF理顺了审核与投票机制。任何成员机构均可提出将某一实体列入UFLPA实体清单的建议，经审查后，由成员机构多数投票决定是否列入。公众也可通过电子邮件向FLETF或相关机构提交线索，而机构分析人员则通过检索学术、非营利组织、媒体及其他公开报告，结合私营部门、非政府组织的信息共享、国会建议以及独立研究来识别潜在候选实体。自2024年更新以来，实体清单新增78家，并出现“移除1家、技术性更正3项”，但所谓“移除”实质上仅为类别调整，即由第2(d)(2)(B)(i)项转列至第2(d)(2)(B)(v)项，并未真正实现移除。

FLETF明确提出将通过多项举措进一步强化其识别与扩展清单的能力：一是拓展政府与非政府合作伙伴网络，优化研究与信息交流机制；二是提升公众意识，鼓励社会举报与参与；三是加快推进供应链溯源技术的应用；四是在内部统一流程、共享最佳实践，以加速实体的识别、列入与类别调整。整体来看，这些措施使实体清单的扩展程序更加成熟，不仅扩大了信息来源与举报渠道，也为未来持续扩展清单、强化执法覆盖提供了更系统化的支撑，预示着清单扩展的趋势将更加显著和常态化。

2.  重点执法领域

FLETF在2025年执法策略报告中继续聚焦此前已确认的执法优先级行业，其中服装、棉花及其制品、多晶硅、番茄及下游产品在2022年6月发布的初始策略报告中已列为执法优先级行业，另外铝、聚氯乙烯、海产品则在2024年执法策略报告中新增。此次报告进一步将烧碱（Caustic Soda）、铜（Copper）、红枣（Jujubes）、锂（Lithium）和钢铁（Steel）列为新的执法优先级行业。

FLETF通过明确执法优先级行业，要求重点审查这些领域的供应链，还将优先审查这些行业中的潜在企业是否应纳入实体清单，相关联邦机构也会依照其法定权限对这些领域的企业开展执法行动。

根据2024年执法策略报告披露的流程，任何成员机构均可建议新增某一行业，须附有行业符合标准的摘要和支持信息。若有证据表明某行业已不再符合执法优先级标准，成员机构亦可提出移除建议，最终决定由投票产生，并在年度报告中更新。在此次报告中，FLETF进一步明确了执法优先级行业需要满足的标准包括：（1）有可靠的证据（包括来自民间社会、媒体或学术界的报道）表明该行业的多个实体极有可能涉及强迫劳动；（2）该行业已被中国各级政府指定为在新疆的投资发展目标；（3）以新疆为基地的该货物生产占中国总产量的15%以上，或占全球总产量的10%以上。

3.  执法计划与跨部门合作

FLETF将优先审查优先执法行业的实体，以评估是否将其纳入UFLPA实体清单。同时，各机构将持续跟踪行业信息并在必要时运用制裁、签证限制和出口管制等工具，推动对强迫劳动行为的问责。在推进UFLPA执法过程中，FLETF与非政府组织、产业界及国际伙伴进行合作。通过一年两次的大型会议及多样化的定向交流机制，提供了信息更新与反馈渠道，也借助行业协会与企业的力量推动合规实践，强化尽职调查和供应链追溯要求。

ULFPA在生效后的三年里执法活动非常活跃，我们先分析下这些执法活动，然后才能去理解UFLPA的实际影响和政策动向。

第一，实体清单的实体数量大幅度增加，从最初的20家已经增加到144家，很多实体来自被优先执法的产业。

第二，截止2025年7月，美国海关与边境保护局（CBP）已查扣16755批货物，总价值接近37亿美元，其中拒绝了10274批货物占到61%，放行了5783批货物占到35%，另外698批占到4%仍在审查中。从数据来看，被拒绝的比例很高，如果考虑到一些高风险产品不断被扣货和放行，这些数据反映在放行中，那么实际被拒绝的比例还要高。其中的原因是法案规定的“可反驳推定”的举证义务，以及CBP对于证明文件的要求非常高。按照笔者的经验，如果不是前期有非常充分的合规准备，对于任何一家企业来说在被扣货之后的短期内能够准备出达到CBP要求的证明文件都是非常困难的。

第三，在被CBP扣货后，应该所有进口商都在试图证明其供应链上不涉及新疆成分以及实体清单上的实体，而几乎没有进口商去证明供应链的这些主体在生产活动中不存在强迫劳动。其中的原因是关于证明供应链不存在强迫劳动，法案规定了“清晰且令人信服的证据”的证据标准，以及需要CBP署长批准和向国会做公开报告的条件。笔者认为，未来即使有进口商去证明供应链的这些主体在生产活动中不存在强迫劳动，也几乎没有成功的可能，在实践中这在美国默契地成为“政治正确”。

第四，被优先执法的领域不断扩展，特别是钢铁、铝、铜、PVC等基础性原料，导致波及的产业范围将会非常大。按照CBP公布的统计数据，被扣货物中汽车与航空航天（5,917 批）以及电子产品（5,294 批）受影响最为突出，合计占全部扣货批次的三分之二以上。

受到UFLPA执法的影响，对于一些高风险的产业，包括中国在国际市场占有非常优势地位的产业，供应链已经被迫发生了变化。为了避免被执法或者在执法后能够得到顺利放行，生产商不得不重整供应链，开始更多采用非中国供应链，或者通过尽职调查和前期合规的方式开始选择风险小并且能够满足溯源要求的供应商。甚至，有的生产商针对美国市场使用单独的供应链，以专线或专厂的方式生产。因此，UFLPA通过执法活动其本质已经变成了供应链管制的工具，正在迅速地重塑美国市场的供应链，特别是在执法非常活跃的领域。

总体来看，2025年执法策略报告意在强化UFLPA的执行力度。一方面，通过实体清单的显著扩展，以及理顺加入清单的流程，FLETF对涉及强迫劳动企业的覆盖范围不断扩大。在执法的三年里，实体清单在不断增加，没有移除，即使关于实体清单移除FLETF制定了特定的规定和程序。据笔者了解，在此期间虽然多个实体清单企业申请移除，甚至发起法律诉讼，但是无一成功。在目前的局面下，强迫劳动实体清单的移除恐怕是极其困难。

另一方面，此次报告新增了五个重点执法领域，即烧碱、铜、红枣、锂和钢铁。其中铜和钢铁是基础性原料，在大量的产品中或多或少的都有使用，将基础原料纳入重点执法领域后UFLPA执法将波及非常大范围的产业。锂则更有针对性，因为锂和电池产业直接相关，预计电池及含有电池的下游产品（包括储能设备、电子产品、电动汽车等）都会成为执法对象。

预计，UFLPA作为供应链管制的抓手作用将更加明显，这和这届美国政府关于在关键供应链上去中国化和供应链多样化的政策目标一致。不出意外的话，接下来FLETF会将更多的中国企业放入到实体清单中，CBP扣货将继续活跃，尤其在重点执法领域。

此外，由于中国产业在成本和价格竞争力的巨大优势，即使是本届美国政府的高关税仍然无法阻挡中国企业在美国市场的销售，因为美国产业或第三国产业无法提供满足下游需求的产品。在高额关税失效的情况下，美国可以使用的其他进口措施几乎没有，这时候UFLPA就成为了抓手。让人担忧的情况已经发生，笔者观察到，针对中国一些绝对优势产品，已经陆续出现了CBP扣货执法，极大地干扰了中国这些优势产品在美国市场的销售。因此，即使没有纳入重点执法领域，中国的优势产品都有可能成为UFLPA执法的对象，尤其是考虑到美国政治和美国竞争产业的推动。通过CBP的不断扣货和排除进口，ULFPA执法事实上可以成为类似进口禁令的措施。

强迫劳动是抓手，供应链管制才是本质，从长远看强迫劳动将成为美欧一项长期的贸易政策工具。在美国推动下，欧盟的强迫劳动法案将在2027年12月正式生效。2025年8月21日最新公布的《美欧关于达成互惠、公平和平衡贸易协定的联合声明》第16点规定，“欧盟和美国承诺共同努力，确保强有力地保护国际公认的劳工权利，包括消除供应链中的强迫劳动”。英国、澳大利亚、加拿大等西方国家将会跟进。国外客户将严格的合规要求传导给供应链上的中国企业，极大扩大了这些法案的影响，使得这些合规要求逐渐成为新的市场准入条件，甚至成为行业标准，造成供应链上的中国企业直接出口或者以其产品为原料的制成品出口美国、欧盟以及其他西方国家市场面临很大的挑战。

然而，应对ULFPA执法的合规工作非常复杂，成本非常高，落地非常难，需要企业调动的内部资源和供应链支持非常大，因此很多企业犹豫不决，或者不知如何下手。

首先，企业要判断自己的风险级别，然后才能根据自己的风险制订合规目标，采取不同的行动。笔者认为，四类企业的风险较大：已经在重点执法领域的企业；核心供应链中包括高风险供应商或特定地区的企业；被美国政府在政策上列为关键性产业的企业；对美国市场有大额出口并和美国产业存在激烈竞争关系的企业。企业评估还要考虑到美国政府对于特定产业的政策，美国议会和政治团体的政策立场和推动，以及美国竞争对手的动作等诸多因素。

第二，企业要建立供应链尽职调查机制，描绘直至矿端的供应链，识别所有上游多个层级的供应商身份。对于供应链中高风险供应商的企业，要及时调整对美出口产品的供应链。调整和整合对美出口产品的供应链可能存在很大困难，特别是没有垂直一体化的产业，这可能需要出口商、各级供应商、生产商的共同努力，上游的供应商可以积极考虑配合下游客户和出口商的供应链闭环管理要求，整合调整业务链，这对自身竞争力而言是加分项。

第三，企业要建立针对被重点执法的原料的溯源体系。供应链溯源需要涵盖从最初原材料到制成品的全链条，通过销售文件、物流文件、仓库管理文件和记录、生产工单和生产记录以及ERP和MES等管理软件形成了有效、准确和可核实的追溯体系。建立这样的体系，非常困难，尤其是对于产业链较长的产业，更不要说巨大的管理投入。为了达到这一目标，事前规划、管理制度、合规投入、供应商合作、电子系统和文件管理都必不可少。

对于风险较小的企业，企业可以结合自身实际情况，至少先就重要市场、客户、产品以闭环管理为方向努力，以达到企业资源的高效利用。比如某个市场或是某个客户的产品，限定在特定的供应商或特定的采购渠道，甚至特殊的采购订单管理，并且逐级同样方法进行管理，直至最初级的原料。

第四，企业需要考虑进行供应链重整，以及加强对矿端的控制力和影响力。对于被列入高风险重点执法的产业，要对供应链进行提前规划，在供应链地图描绘以及溯源体系和能力建设的基础上，固化、简化和优化美国市场的供应链，和上游供应商一起努力，在必要情况下进行供应链重整。从长期来看，考虑到执法机构基于风险的执法思路，积极拓展、储备、使用被认为风险更低的海外供应链并且多链运营，恐怕是将欧美市场作为核心业务的大企业所必须规划和实施的战略。

另外，我们发现近期美国执法实践中对供应链最上游的矿端非常关注，提出越来越多的要求，从以往要求确认矿端的主体身份、位置等基本信息，扩展到要求说明矿端在采矿业中常见的安全生产、员工待遇、固废处置、环保、当地社区影响等方面的风险情况。这对我们的出口企业就形成了很高的要求，毕竟矿端和出口企业之间经常会隔较长的供应链。因此，将美国市场作为核心业务的大企业要积极考虑增强对于矿端的控制力和影响力，例如提前通过并购、控股、参股、直接合作等方式，加强上下游产业整合和合作。

最后，企业恐怕要积极考虑储备事实基础好的案子，通过CBP的复议程序和法院诉讼，来制衡CBP不合理的执法活动。目前针对UFLPA执法的法院诉讼还非常少，UFLPA执法机构缺少司法审查的制衡，过大的自由裁量权使得执法活动的合理性和可预测性很成问题。