2024年3月27日，工业和信息化部，科学技术部，财政部，中国民用航空局联合发布了《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》（工信部联重装〔2024〕52号）（以下简称“《实施方案》”），对通用航空制造业的发展路径作出明确指引，布置了2024年至2030年加快通用航空装备创新应用，推动低空经济发展的重点任务。本文以《实施方案》为起点，从普及低空经济热点行业切入，说明通用航空装备在各行业低空领域的商业应用，并据此梳理低空经济基础设施建设相关的现行法律法规，构建基建法律框架，从行业热态、政策合规、商业落地三大关键模块，规划低空经济产业项目落地中基础设施建设方面的行动路线。

解读《实施方案》可以看出，我国航空制造业新型工业化当前发展的总体目标聚焦于筑牢高质量发展的根基，要基本建立现代化通用航空基础支撑体系，初步形成高效融合产业生态，基本完善通用航空公共服务装备体系。从实践层面出发，低空经济当前正处于蓬勃发展的前期阶段，各行业领域都在探索如何将以低空为依托的经济活动与传统业态结合，融合为新型的综合性“低空经济+”产业形态。

当前对低空经济商业应用的规划集中在城市空运、物流配送、应急救援、旅游娱乐、飞行作业等场景。

推动低空经济项目落地要面临的首要问题是如何建设低空基础设施。低空基础设施以有形和无形为标准可以分为两大类，一种是实体基础设施建设，例如机场建设、充电站、维修中心等配套建设，另一种是数据基础设施建设，例如飞行导航、探测感知系统、数据收集与处理系统。本文主要梳理机场建设中的通用机场建设步骤。

机场建设是低空经济产业链中不可或缺的一环，也是一切低空经济运行的基础。就机场而言，机场的选址、规划、建设、使用、管理是关键。

《中华人民共和国民用航空法》对民用机场的建设和使用进行了总体性的规定，全国民用机场的规划制定权属归国务院民用航空主管部门会同国务院其他有关部门。原则要求民用机场建设规划应当与城市建设规划相协调，新建、改建和扩建民用机场，应当符合依法制定的民用机场布局和建设规划，符合民用机场标准，并按照国家规定报经有关主管机关批准并实施，并且规定了禁止条款，严格禁止审批不符合法定规划的机场建设项目。通过多部委联合规划机制，确保航空基础设施与国土空间开发、经济发展战略的全局协调，通过制度约束确保航空体系的高质量发展，维护公共利益和航空安全。

民用机场分为通用机场与运输机场，通用机场和运输机场虽然都服务于航空活动，但在功能、服务范围和设施配置上有着明显的区别。

运输机场具有显著的公共基础设施属性，其规范体系更早成熟，而通用机场长期被视为“补充性设施”，法规建设滞后于实际需求。相较于运输机场，用于规制通用机场建设的法规数量不多且规定宽泛，有许多步骤仅仅是参照运输机场规定来实施。例如，通用机场工程建设的规划与建设即参照《民用机场建设管理规定》实施。但通用机场作为低空经济领域的重要基础设施，是服务低空经济发展的关键支撑。随着低空经济的发展，无人机、通航飞行器等应用场景加速拓展，通用机场作为关键基础设施的需求显著增加。

2025年4月1日，交通运输部发布的《通用机场管理规定》（以下简称“《规定》”）开始实施。《规定》为通用机场建设的基础性规章制度，根据中国民航局机场司对其的解读，《规定》的编制背景即是配合党的二十届三中全会提出的发展通用航空和低空经济以及2025年全国两会政府工作报告提出的推动低空经济等新兴产业安全健康发展。它针对通用机场的建设、使用许可及备案、运营进行了规定，通过优化通用机场分类分级方式，明确各类各级通用机场全生命周期的行业管理要求，通过规范通用机场建设和运营管理，降低制度性交易成本，破除通用机场建设发展阻力，促进通用机场安全有序发展。

通用机场场址应当符合工程建设强制性标准的要求，充分考虑与邻近机场在功能、使用限制等方面的相互影响及协调，并应当根据民航地区管理局出具的行业意见进行选址。场址需要征求行业意见的范围包括新建机场，以及改扩建机场的新增跑道、直升机最终进近和起飞区、水上起降区；其它如扩建机坪、航站楼等内容则无须征求行业意见。其中，通用机场位置应当与当地城乡规划和土地利用规划相协调。在选址过程中应当考虑到空域条件、气象条件、净空条件、建设条件等关键因素。

*不适用于水上机场及使用30座以上航空器进行的经营性载人飞行活动。

通用机场的选址是机场建设阶段的组成部分，根据国务院办公厅的改革文件，选址及场址的审批均属于地方政府属地事权，机场选址审批亦应当履行提出申请、审核、审查踏勘等规定程序。主要由地方人民政府主导场址的审批，民航地区管理局仅在该过程中向政府出具行业意见，例如，《规定》第八条，民航地区管理局可以委托技术服务机构对场址进行专家评审，并结合评审结论出具行业意见。第九条，当通用机场场址发生较大变化时，民航地区管理局补充出具的行业意见应当重点针对场址的变化部分。

通用机场专业工程建设主要包括设计、建设实施和验收三个环节，依据机场飞行场地的物理特性、飞行区指标、主体工程类型等进行分类管理。通用机场工程建设与一般工程建设管理实则无异，其基本参考适用的均为同一套强制性标准及国家制度规定。建设应当符合有关法律法规、规章、工程建设强制性标准，执行国家规定的招标投标、市场准入、监理、质量和安全监督等制度。同样，通用机场专业工程亦应依法履行勘察、设计、施工、监理步骤，由建设单位委托具有相应资质的单位承担。工程的建设质量和安全生产由参建单位和从业人员负责。

（一）勘察、设计

通用机场工程建设亦应当严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。其中，勘察阶段按照一般工程建设的规定进行，应当由具备相应资质的单位在其资质等级许可的范围内承揽工程。勘察成果文件将直接作为设计单位进行建设工程设计的依据。

通用机场的设计有初步设计和施工图设计。根据飞行区指标进行分类，飞行区指标Ⅰ达到2的跑道型机场应当进行初步设计和施工图设计，其他通用机场可以直接进行施工图设计。

参照运输机场工程的初步设计规定，机场建设项目法人负责委托具有相应资质的单位来编制初步设计。初步设计的建设方案应当符合经民航管理部门批准的机场总体规划。项目内容、规模及标准等应当符合经审批机关批准的可行性研究报告或经核准的项目申请报告。初步设计还需符合《民用机场工程初步设计文件编制内容及深度要求》等国家和行业现行的有关技术标准及规范。在初步设计的基本要求中，原需要初步设计符合的《民航建设工程概算编制办法》已被2024年2月1日施行的《运输机场工程概算编制规程》所代替，但目前还未有专门针对通用机场建设的概算编制规程文件。

参照运输机场工程的施工图设计规定，施工图设计应当符合《民用机场工程施工图设计文件编制内容及深度要求》等国家和行业现行的有关技术标准及规范。如属于飞行区指标Ⅰ达到2的跑道型机场，其施工图设计还应当符合经民航管理部门批准的初步设计。设计完成后，由建设单位委托有相应设计资质及审查能力的机构进行施工图审查。审查内容主要包括建筑物和构筑物的稳定性、安全性审查，包括地基基础和主体结构体系是否安全、可靠；是否满足飞行安全与正常运行的要求；是否符合国家和行业现行的有关强制性标准及规范；是否符合批准的初步设计文件；是否达到规定的施工图设计深度要求。

（二）建设实施

通用机场专业工程的建设实施与一般工程建设实施并无异，要求施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计。不同之处在于，建设单位需要进行特别的手续办理及备案程序。

建设单位应当在开工前向民航地区管理局或者其委托的民航专业工程质量监督机构办理其专业工程的工程质量和施工现场安全监督手续，并提交通用机场专业工程施工图设计审查报告及相关材料进行备案。

（三）验收

最后，建设单位应当依法组织勘察、设计、监理、施工等有关单位进行工程竣工验收。未经竣工验收或者竣工验收不合格的通用机场专业工程不得交付使用。由民航专业工程质量监督机构对其受理监督的通用机场专业工程竣工验收的组织形式、程序等进行监督。

参照运输机场工程的工程验收规定，机场工程竣工验收应当完成建设工程设计和合同约定的各项内容，有完整的技术档案和施工管理资料、工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、勘察、设计、施工、监理等单位分别签署的质量合格文件，以及有施工单位签署的工程保修书。验收出具的竣工验收报告内容一般包括工程项目建设过程及竣工验收工作概况，工程项目内容、规模、技术方案和措施、完成的主要工程量和安装的设备等，资金到位及投资完成情况，竣工验收整改意见及整改工作完成情况，竣工验收结论以及工程竣工项目一览表。

特别的，通用机场建设有通信、导航、监视等地面民用航空无线电台（站）的，应当按照民航通信导航监视有关规定获得台（站）址的技术审查意见，确保台（站）设置场地和电磁环境满足有关强制性标准要求和运行需要。通用机场建设有通信、导航、监视等设施设备需要进行飞行校验的，应当按照有关规定实施飞行校验，并在飞行校验后持续符合相关技术要求。

飞行校验结果报告应当作为申请机场专业工程验收材料之一，与竣工验收报告，设计、施工、监理、质监等单位的工作报告、环保、消防等主管部门的验收合格意见、准许使用意见或备案文件等必要文件一并报送申请。

通用机场建设工程除基本程序与一般建设工程类似，根据《规定》，如建设工程阶段存在违规行为的，也将按照《建设工程质量管理条例》有关规定进行处罚，并且将由民航地区管理局责令改正。例如，出现建设单位将通用机场专业工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的监理单位的、施工图设计未经审查合格擅自组织实施的、通用机场专业工程未在开工前办理工程质量监督手续的、通用机场专业工程未经竣工验收或者竣工验收不合格即交付使用的等常见的工程建设中的违规操作，将直接按照《建设工程质量管理条例》有关规定进行处罚，并由民航地区管理局责令改正。

民用机场投入使用前，应当先依法获得许可或进行备案。根据法律规定，国务院民用航空主管部门规定的对公众开放的民用机场应当取得机场使用许可证，方可开放使用。其他民用机场应当按照国务院民用航空主管部门的规定进行备案。

民用机场使用许可证由机场管理机构向国务院民用航空主管部门申请，经国务院民用航空主管部门审查批准后颁发。申请取得机场使用许可证，除了应具备下图中的条件，还应按照国家规定经验收合格。

通用机场在机场许可和备案阶段，按照社会属性是否对公众开放，划分为A类和B类通用机场，并分别实施许可和备案管理。其中，A类通用机场实行使用许可制度，取得机场使用许可证后方可开放使用。由机场运营人向机场所在地民航地区管理局申请机场使用许可证，并在机场使用许可证规定的范围内开放使用通用机场。

申请机场使用许可证需要保证飞行场地的飞行条件、净空保护和场地条件等，满足开展相应运营业务的需要和相关技术标准要求，并与邻近机场具有相容性。机场应当具有安全和运营管理的机构、人员、制度及机场突发事件应急救援预案。设置空中交通服务、通信导航监视等设施设备的，还应当符合保障飞行安全的有关规定。

机场运营人在申请机场使用许可证时，还应当提交机场使用许可证申请书；机场使用手册（以下简称手册）；机场运营人身份、机场产权或者委托运营的相关材料；机场运营人的负责人、与机场运行安全有关的人员情况一览表；以及符合规定的机场突发事件应急救援预案。

其中，A类通用机场的机场使用手册需要根据有关规章的要求编制，通常需要专业律师协助审查手册是否符合有关法律法规、涉及民航管理的规章和标准的要求。如手册不符合有关法律法规、涉及民航管理的规章、标准；或者民航行政机关要求修改手册；机场组织机构、管理制度、基础设施、保障设备等发生变化；在手册执行过程中，发现规定内容难以客观反映运行安全管理要求，不利于保障机场安全运行的，还应当及时修改手册。否则，可能会被民航地区管理局责令限期改正，还会被处以罚款。

B类通用机场的使用管理方式更为简易，实行备案管理。机场运营人需要在机场投入使用前向所在地民航地区管理局备案，并在备案的范围内开展运营活动。需要关注的是，机场运营人应当对备案信息与机场实际情况进行定期（核对周期不超过1年）核对。未定期核对备案信息的，由民航地区管理局责令限期改正，逾期未改正的还会被处以1万元以上3万元以下的罚款。

投资建设低空经济基础设施所需的成本及耗时极大，目前该行业仍处于起步阶段，最具有吸引力的方式仍然是在政企合作机制下，政府与民营企业通过风险共担、收益共享模式实现优势互补。在该机制中，政府主要负责提供土地资源及政策保障，企业则发挥资金实力与专业技术优势，承担建设运营核心职能。该模式具有双重效益：一方面通过社会资本注入缓解政府财政压力，另一方面借助企业专业运营能力提升项目效能。

与之相对的另一种较受欢迎的模式，是以政府主导规划为核心，融合市场化运作机制，形成与PPP模式差异化的政企协同路径。具体实践中，政府通过设立专业产业园区，构建"资本-人才-产业链"三维招商体系：以资本驱动型招商吸引战略投资，以人才导向型招商集聚专业团队。同步推行"基金+园区+产业链"的集成化运营策略，既通过产业基金激活社会资本参与度，又依托园区载体实现资源整合，最终形成"政府引导、企业主体、市场运作"的产业闭环。这种兼具公共属性与市场效率的混合模式，既保障了基础设施建设的战略导向，又通过要素资源的高效配置实现产业孵化与生态培育的双重目标。

无论是政府主导还是私企自主投资，亦或是两类主体合作共创，最重要的是根据不同地区经济发展情况及通用航空发展前景来规划产业投资方式，在低空空域改革试点区，可以考虑优先采用“政府特许经营+企业技术入股”模式，中西部则宜采用政府主导型开发，通过专项债、政策性贷款等工具来破解资金难题。

低空经济项目的全流程合规设计是项目落地的先决条件，唯有系统性防控法律风险，才能确保规划、投资与运营的合法性与可持续性。当前低空经济发展不仅需要“市场驱动”更需要“政策驱动”，其基础设施建设的合规性作为低空经济项目的起点，更是项目成败的关键点。机场场址的合规选择、提交机场选址审批、机场使用手册编制、签订机场运营协议、基础设施建设项目优惠政策适用等方面，都需要专业人士的帮助以确保项目能够合规落地。律师作为“规则翻译者”与“风险管理者”，既要确保包括基础设施建设在内的项目全流程严格契合法律法规的强制性规范，更要善于运用政策工具箱，帮助投资者在安全范围内实现商业价值最大化。随着低空经济行业越来越多创新模式的涌现，法律需求将会越来越多，法律服务的维度也将从传统的合规审查延伸至产权界定、数据安全等前沿领域，成为低空经济生态系统不可或缺的“制度基础设施”。