2026年6月26日，欧盟委员会发布《欧盟强迫劳动条例指南》（the EU Forced Labour Regulation guidelines，《指南》）¹，该《指南》是继《欧盟强迫劳动条例》（the EU Forced Labour Regulation，“FLR”或“《条例》”）²于2024年11月27日发布以来最为重要的关于欧盟强迫劳动事宜的规范性文件，《指南》旨在规范和解释FLR在操作层面的具体执行事宜，为FLR在2027年12月14日的全面适用进行最后的立法层面的铺垫和准备。

需要指出的是，《指南》不是立法文件，而是欧盟委员会发布的官方解释性文件，其主要目的在于统一欧盟成员国主管机关的执法尺度，并帮助企业理解《条例》的具体实施要求。虽然《指南》本身并不创设新的法律义务，但由于其代表了欧盟委员会对于《条例》的官方理解，未来将成为主管机关开展调查和企业应对调查的重要参考依据，而且将在很大程度上影响未来主管机关的调查重点和执法实践。因此，对于中国企业而言，理解《指南》的实际意义，并不亚于理解《条例》本身。

对于中国企业而言，虽然FLR开始全面适用的时间为2027年12月14日，但是根据我们团队为客户提供美国强迫劳动执法应对的多年经验，中国企业的供应链尽职调查和溯源体系建立、相关证据的验证与保存、以及整体的风险管理体系建设均需要较长时间，有时甚至会长达1年至1年半左右。因此，目前中国企业已经有必要开始深入了解FLR及《指南》的主要内容，为未来可能面临的调查进行正式准备。

“人权不可以交易（Human rights are not for sale）”，FLR的诞生是欧盟在“政治正确”下推动的以保护人权和维护公平贸易为立法目的、以市场准入控制为手段的贸易立法。

FLR作为强制性规则，明确指出：禁止市场经营者（economic operators）将使用强迫劳动生产的产品投放或上架至欧盟市场，亦禁止此类产品从欧盟市场出口。基于强迫劳动属于严重侵犯基本人权的行为，FLR设置了无条件、绝对的（unconditional and absolute）产品禁令，FLR的适用不存在国别、行业、企业规模等任何条件的豁免，其核心立法目标包括两个方面：其一是维护欧盟单一市场（single market）的公平竞争，杜绝依靠强迫劳动压低生产成本的产品获得不正当价格优势；其二是保护人权，打击强迫劳动行为，呼应联合国可持续发展目标 8.7（UN Sustainable Development Goal 8.7，简称 SDG 8.7），在2030年前根除强迫劳动。此外，《指南》也做出了部分“排除”，即FLR仅规制“实体产品”，单纯的物流、仓储、家政服务等服务行为不受FLR管控。

正如下文将详细阐述的，针对拟进口欧盟的货物，欧委会有权判定该产品或组成该产品的部分，是否在矿石原料的开采、农作物的收割、产品的生产或制造（extraction, harvesting, production or manufacturing of the product）等任何环节存在强迫劳动；如果欧委会根据FLR这一欧盟国内法认定了存在强迫劳动这一违反人权的情况后，即有权禁止该产品或含有此等问题部件的产品进口至欧盟。在当前国际贸易保护主义抬头，单边主义日益盛行的情况下，FLR这种单边贸易管制措施的性质、有权单方面判定其他国家人权现状的机制、可以禁止国际货物贸易流通的效果，可以预测FLR即将成为中欧经贸关系中的一个重要事项，而且也将成为中国涉欧企业跨境合规的重要法律依据之一。

（一）什么是强迫劳动？

“什么是强迫劳动（Forced Labour）？”这是我们了解FLR以及《指南》首先要解决的问题。FLR所称的“强迫劳动”究竟应如何理解？对此，FLR并未自行创设新的定义，而是直接引用了国际劳工组织（International Labour Organization, ILO）《1930年强迫劳动公约》（第29号公约）中的定义。根据《指南》，所谓强迫劳动，是指任何人在受到胁迫的情况下，被迫提供其并非自愿提供的劳动或者服务。这一概念包含三个核心构成要素：劳动或服务（work or service）、缺乏自愿（lack of voluntary consent）以及胁迫（coercion）。只有“缺乏自愿”与“胁迫”两个要素同时存在，通常才构成强迫劳动。在实践中，这两个要件往往相互交织：存在胁迫的情况下，当事人不可能作出真实同意；若客观条件致使自愿同意缺乏合理性（implausible），则可依法推定存在胁迫。

1、“缺乏自愿”并不限于人身控制

在实践中，很多企业容易将强迫劳动理解为限制人身自由或者非法拘禁，但《指南》对此进行了更宽泛的解释。例如，以下情形均可能被认为属于劳动者缺乏真实自愿：

• 招聘过程中存在虚假承诺；

• 被迫从事与招聘内容明显不同的工作；

• 长时间强制加班；

• 在危险环境工作却缺乏必要防护；

• 极低工资、甚至无偿劳动；

• 劳动者实际上无法自由离职等。

也就是说，判断重点并非劳动合同是否形式合法，而是劳动者是否真正具有自由选择和退出工作的能力。

2、“胁迫”包括多种形式

《指南》进一步指出，胁迫既可以表现为直接暴力，也可以表现为经济、法律或者心理层面的控制。例如：

• 扣押身份证件；

• 拖欠工资；

• 债务束缚；

• 限制行动自由；

• 威胁解雇或者遣返；

• 利用劳动者弱势地位实施控制；

• 对劳动者家庭成员进行威胁等。

以上情况均可能构成FLR意义上的胁迫。

与传统理解相比，《指南》采用了较为宽泛的国际劳工组织标准，这意味着欧盟主管机关在认定是否存在强迫劳动时，并不局限于刑法意义上的强迫劳动犯罪，而是更加关注劳动者是否处于无法自由作出劳动决定的状态。

3、排除情况

依据国际劳工组织公约，一般情况下，一些劳动类型是不属于强迫劳动范畴的，因此亦不在FLR的适用范围之内。这些排除情况，主要包括：

· 纯军事性质的义务兵役；

· 公民应履行的普通法定义务；

· 经法院判决、在公共机构监管下开展的劳动；

· 战争、自然灾害等紧急状态下从事的劳动；

· 为社区直接利益开展、且已征询社区意见的小型社区公益劳务。

4、强迫劳动的类型

按照实施主体划分，强迫劳动主要分为两大类：私人实施的强迫劳动与国家实施的强迫劳动。

（1）私人实施的强迫劳动

私人实施的强迫劳动，是指由个人、团体或企业强加的强迫劳动。该现象几乎遍布所有经济领域，案件主要集中在四大行业：工业、服务业、农业及家政服务。在全球范围内，此类强迫劳动占绝大多数。

（2）国家实施的强迫劳动（State-imposed forced labour, SIFL）

国家实施的强迫劳动，指由国家机关、国家代理人（agents acting on behalf of the state），或是行使类国家公权力的机构所强加的强迫劳动。该类劳动源于本国法律、政策或惯常做法，通常出现在国家强制体系盛行、公民普遍缺乏自由的社会环境中。

（二）具体有哪些表现？

根据前文我们对于强迫劳动基本含义的阐述，结合《指南》指出的强迫劳动的风险识别指标，我们认为，在欧盟主管机关开展调查时，以下情况将作为核心事实的判断依据，单项指标结合佐证材料，将形成有效的违规事实依据：

1. 强制招工，不允许劳动者自主选择就业、离职；

2. 以虚假承诺薪资、住宿、工作条件等实施欺诈招工；

3. 预支工资和借贷等形成债务，以劳动抵债实施债务盘剥；

4. 高温、有毒、无防护等危险或侮辱人格作业环境；

5. 强制超长工时、不合理轮班、无加班费等；

6. 简陋、封闭、不具备基本卫生条件的强制集体住宿等有辱人格的工作配套居住条件；

7. 附加与工作无关的强制性额外义务；

8. 肢体暴力、性侵等人身侵害；

9. 物理隔离劳动者，切断对外通讯、外出渠道等利用隔离状态实施侵害；

10. 严格限制人身自由，禁止离岗、外出等；

11. 扣押护照、身份证、工资卡、现金、个人财物等；

12. 无故克扣、拖欠工资；

13. 以解雇、举报、伤害家人等实施恐吓威胁；

14. 利用移民、贫困、失业等弱势处境压榨劳动者。

对于中国企业而言，由于FLR会限制产品进入欧盟，同时基于对美国《维吾尔强迫劳动预防法（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA）》执法实践的了解，一些企业可能会认为，只要欧盟的海关没有扣货，就说明产品不存在强迫劳动风险。但是，事实上，FLR建立的是一套由欧盟主管机关调查、海关负责执行的双层执法体系，这与美国UFLPA执法中单一由美国海关负责决定与执行存在着实质区别。

因此，中国企业首先需要了解：究竟是谁负责调查？谁最终作出禁止产品进入欧盟市场的决定？谁负责执行？

（一）欧盟委员会与成员国主管机关分别负责不同案件

所有产品禁售和违规认定的决定，必须经过完整正式调查程序后方可作出，无直接一刀切处罚规则。对此，欧盟FLR采用了“分工调查”的模式，根据涉嫌发生强迫劳动的地点不同，由不同机关担任牵头主管机关（Lead Competent Authority）：

1、如果涉嫌强迫劳动发生在欧盟境外，例如美国、越南、印度等第三国，则原则上由欧盟委员会（European Commission）负责调查；

2、如果涉嫌强迫劳动发生在欧盟成员国境内，则由相关成员国指定的主管机关负责调查。

对于中国出口企业而言，这意味着未来绝大多数涉及中国供应链的调查，将主要由欧委会负责，而不是由德国、法国或者荷兰等单一成员国的有关政府机构负责。

这一制度设计有助于避免不同成员国执法标准不一致所产生的问题，也体现出欧盟希望对境外供应链的强迫劳动问题采取统一监管的立法思路。

（二）欧委会和欧盟海关在FLR框架下的关系：决定与执行

一些中国企业可能容易产生一个误解：“欧盟海关负责调查强迫劳动”。这是错误的，这也是FLR与美国UFLPA相互区别的核心之一。欧盟FLR建立的是一种“调查（Investigation）”与“边境执行（Border Enforcement）”相分离的制度。简单来说：欧委会（或者成员国主管机关）负责“认定（Decision-making）”，而欧盟海关负责“执行（Enforcement）”。

欧盟FLR涉及三个层级的政府机关：欧盟委员会（Commission）、成员国主管机关（Competent Authorities）、海关（Customs Authorities）。三者不是上下级关系，而是分工合作、各司其职。《指南》对此专门进行了说明，明确区分了主管机关（competent authorities）与海关（customs authorities）的职责，并强调二者需要通过信息系统进行协调。

（一）欧盟FLR的调查对象并不仅限于进口商

FLR规定的“市场经营者（Economic Operators）”的范围十分广泛。根据《指南》，凡是将产品投放欧盟市场、在欧盟市场提供产品或者自欧盟出口产品的经营者，都可能成为调查对象，包括：生产商（Producer）、制造商（Manufacturer）、供应商（Supplier）、进口商（Importer）、出口商（Exporter）、经销商（Distributor）、零售商（Retailer）、线上平台卖家等，无境外企业豁免条款。即便企业未在欧盟设立分支机构，只要产品销往欧盟，即属于条例规制对象。

因此，中国企业不能认为调查只会针对欧盟进口商。实践中，欧盟委员会完全可能通过进口商要求中国制造企业提供大量供应链资料。

（二）哪些企业更容易成为调查重点？

《指南》明确规定，在具体调查过程中，主管机关并不会平均调查整个供应链，欧盟主管机关将采取以下规则确定应重点调查哪些市场经营者。总体来看，《指南》主要考虑以下三个方面因素：

1、企业距离涉嫌强迫劳动发生环节是否更近

欧盟主管机关通常会优先调查距离涉嫌强迫劳动发生地点最近的经营者。例如：原材料供应商、制造商、加工企业、一级供应商等。不过，《指南》同时指出，在涉及欧盟境外供应链时，由于欧盟可能无法直接管辖和规制境外企业，因此欧盟进口商往往会成为欧盟主管机关重点联系对象，并要求其提供供应链资料。因此，对于中国出口企业而言，即使调查首先针对欧盟进口商展开，进口商通常也会要求中国供应商及时提供各类证明材料。

2、企业是否具有影响供应链的能力（Leverage）

《指南》特别引入了“Leverage（影响力）”这一概念。这里的影响力，一般是指企业能够通过合同、采购关系或者商业合作等对其他供应商施加影响，从而推动消除强迫劳动风险的能力。例如，一家大型品牌企业虽然自身并不直接生产产品，但由于能够决定采购对象、审核供应商、要求整改等，因此其影响力通常远高于普通贸易商。可见，这一思路与《企业可持续尽职调查指令》（Corporate Sustainability Due Diligence Directive，CSDDD或CS3D）关于企业利用商业关系推动供应链整改的理念具有一定的一致性。

3、企业规模及供应链复杂程度

《指南》认为，大型企业通常拥有更多资源建立供应链管理体系，因此欧盟主管机关在调查时也会综合考虑企业规模及其能够获取信息的能力。与此同时，《指南》提醒主管机关，也应关注通过外包等方式规避监管的风险。

此外，供应链层级越多、跨境环节越复杂，产品来源越难追溯，欧盟主管机关通常亦需要开展更深入的调查。这意味着，对于涉及多层供应商、多国采购及复杂加工流程的行业，如新能源汽车、电子产品、光伏组件和电池产业链等，供应链透明度将成为企业未来的重要竞争力。

可见，《指南》建立的风险导向调查机制（Risk-based approach），并不意味着欧盟会“随机抽查”企业，而是意味着欧盟会将执法资源更加集中于高风险行业、重点产品及具有较大市场影响力的企业。对于长期向欧盟出口的大型制造企业而言，应当认识到未来被调查的概率可能高于一般中小企业，因此越早建立供应链可追溯机制，未来被调查时的合规成本越低。

（一）适用于哪些产品？

1、所有产品

FLR的最大特点之一就是其适用范围极为广泛，几乎包括所有产品³。根据FLR第3条，任何使用强迫劳动生产的产品，均不得投放欧盟市场、在欧盟市场提供、或者自欧盟出口。《指南》进一步强调，该禁止属于无条件和绝对的禁止（unconditional and absolute prohibition），不会因产品的重要性、价值高低、或者企业规模不同而有所区别，即FLR原则上适用于所有产品，无论该产品来源于欧盟境内还是境外，也无论属于哪个行业或者产业。这里所称产品，不仅包括工业制成品，还包括：农产品、矿产品、原材料、半成品、以及最终产品。因此，从中国出口欧盟的光伏组件、锂电池、电动汽车、电子产品、纺织品、机械设备以及农产品等，均属于FLR的适用范围。

值得注意的是，FLR并未像部分贸易法规一样仅针对所谓“高风险行业”建立特别制度，相反是采取了“全产品覆盖（all products）”的监管模式。

2、“部分使用强迫劳动”亦受规制

FLR的另一个重要特点，在于其并不要求整件产品均由强迫劳动生产。《指南》明确指出，只要产品在供应链任何阶段存在使用强迫劳动的情形，即可能落入FLR的适用范围，包括：原材料开采、农产品采收、零部件生产、加工制造、后续生产工序等。更重要的是，即使涉嫌使用强迫劳动的部分仅占最终产品的一小部分，FLR原则上仍然适用，即FLR没有对于产品中涉嫌强迫劳动部分的比例要求，任何比例部件都可以导致整个产品被欧盟禁售。

例如，一家中国企业出口欧盟的新能源汽车，其整车生产不存在强迫劳动，但某一级供应商提供的矿产原材料涉嫌存在强迫劳动，则欧盟主管机关仍可能依据FLR开展调查。

3、线上销售同样适用

《指南》特别强调，FLR不仅适用于传统进口贸易，也适用于面向欧盟消费者开展的网络销售。如果企业通过官方网站、电商平台或者其他远程销售方式向欧盟消费者销售产品，只要相关销售活动面向欧盟市场，例如：可以配送至欧盟国家、使用欧盟成员国官方语言、采用欧元等当地货币结算、使用欧盟国家域名等，均可能被认定属于欧盟市场销售，从而适用FLR。因此，对于越来越多通过跨境电商开展出口业务的中国企业而言，FLR的影响不仅局限于传统贸易模式，也将覆盖线上经营活动。

（二）哪些产品更容易成为调查重点？

虽然FLR的适用范围覆盖所有产品，但欧盟主管机关的人力和执法资源毕竟有限，不可能对所有产品开展调查。为此，FLR第14条确立了“风险导向（Risk-based Approach）原则”，《指南》则进一步细化了这一原则的具体适用方式。换言之，并非所有产品面临相同的调查风险，欧盟主管机关将优先处理风险程度较高、影响范围较大的产品。

《指南》提出，欧盟主管机关应综合考虑以下三项因素，对案件进行排序并决定调查优先顺序。

1、涉嫌强迫劳动的规模和严重程度

这是《指南》强调的首要因素。如果涉嫌强迫劳动影响人数较多、持续时间较长，或者属于系统性、普遍性的强迫劳动，则调查优先级将明显提高。尤其值得注意的是，《指南》认为，“国家实施的强迫劳动（State-imposed Forced Labour，简称SIFL）”通常具有较大的规模和较高的严重程度，因此往往属于欧盟主管机关重点关注对象。从这一规定可以看出，欧盟未来执法重点并不仅限于个别企业违法用工，而更可能关注存在区域性、行业性或者制度性风险的供应链。

2、涉案产品进入欧盟市场的数量

《指南》明确指出，产品进入欧盟市场数量越大，对欧盟消费者及市场的影响越广，欧盟主管机关越有必要优先开展调查。欧盟主管机关可以综合考虑：产品数量、销售金额、市场覆盖范围、市场占有率等因素。例如，同样涉嫌存在供应链风险，一批价值数千欧元的小批量商品，与长期大量出口欧盟市场的重要工业产品相比，后者更可能成为优先调查对象。

3、涉嫌使用强迫劳动部分在最终产品中的重要程度

虽然FLR规定，只要供应链任何环节存在强迫劳动即可适用FLR，但《指南》同时强调，在确定调查优先级时，还应考虑涉嫌部分在最终产品中的重要性。这种重要性不仅体现在价值比例，也包括：是否属于关键零部件、是否决定产品主要功能、是否属于供应链的重要环节。例如，一件电子产品中的核心芯片与普通包装材料，对最终产品的重要程度显然不同，其调查优先级也可能存在差异。

需要指出的是，这些因素只是影响欧盟主管机关的调查顺序，并不会改变FLR的适用范围。即使涉嫌部分在产品中的比例较小，仍然可能构成违反FLR的情况。

（一）调查流程是怎样的？

《指南》的最大亮点之一，在于对FLR的调查程序进行了详细说明。FLR建立了一套层层筛选的调查程序，整体而言可以概括为四个阶段：信息收集→初步评估→初步调查→正式调查→作出决定。这种程序设计，一方面提高了执法效率，另一方面也给予企业一定的陈述和说明机会。

1、收集信息并进行风险评估

欧盟主管机关首先需要收集各种客观、可核实的信息，以判断是否存在违反《条例》的可能性。《指南》列举了信息来源，包括：欧盟建立的强迫劳动风险数据库（Forced Labour Risk Database），单一信息提交平台（Single Information Submission Point）收到的举报，成员国主管机关之间共享的信息，国际组织、工会、非政府组织（NGO）提供的信息，媒体报道，企业公开披露的信息，欧盟委员会自行开展的研究和调查等。

值得注意的是，《指南》并未要求举报必须达到类似司法诉讼中的证明标准。只要信息具有一定客观性、可信度，均可能成为欧盟主管机关开展风险评估的依据。

这意味着，企业在ESG报告、官方网站、可持续发展报告以及媒体采访中的公开表述，都有可能成为欧盟主管机关后续调查的重要参考资料。

2、初步调查（Preliminary Phase）

如果初步评估认为存在违反FLR的可能性，欧盟主管机关可以进入初步调查阶段。这一阶段最重要的特点是：主管机关通常会首先要求企业提供说明，而不会立即作出处罚决定。《指南》特别强调，虽然FLR本身并未要求企业必须建立尽职调查制度（due diligence obligation），但企业已经开展的供应链尽职调查，无疑可以作为证明产品不存在强迫劳动的重要证据。

这一点值得中国企业特别关注。近年来，不少中国出口企业已经建立ESG管理体系、供应商审核制度或人权尽职调查机制。虽然这些措施并不能自动免除FLR下的责任，但在调查过程中，往往能够帮助企业证明其已采取合理风险管理措施，从而提高调查应对能力。

3、正式调查

首先，并非所有案件都会进入正式调查。《指南》提出了一个非常重要的新概念，即“有据可查的违规嫌疑（Substantiated Concern）”。只有当欧盟主管机关认为现有证据已经形成“有据可查的违规嫌疑”，认为产品“很可能（likely）”使用了强迫劳动时，才会决定正式启动调查程序。换言之，在正式调查之前，欧盟主管机关需要完成一定程度的证据筛选，而不是仅凭举报就直接正式立案。

另一方面，《指南》也给予企业一定的整改机会。如果企业能够在初步调查阶段证明已经采取适当措施消除相关风险，欧盟主管机关可以给予合理期限继续整改，而不必立即进入正式调查。这一安排体现了FLR并非单纯以处罚为目的，而是在一定程度上鼓励企业主动发现问题、整改问题。

当然，如果已经形成“有据可查的违规嫌疑”，则必须启动正式调查，可开展跨境实地走访、上下游供应商访谈、财务凭证核验等调查措施。

4、最终处置

FLR规定，一般应在9个月期限内完成全部调查程序，最终作出违规认定或终止程序的调查结论。当一个产品被认定违规后，主要的处置措施包括：

（1）全渠道下架召回：线下门店全部撤柜，线上平台删除商品链接。但是，对于已交付消费者的产品，则无需召回。

（2）零部件拆分豁免：若仅单一零部件存在强迫劳动，则企业可拆除更换合规部件，替换完成、核验通过后，产品可重新投放欧盟市场。但是，对于涉事违规零部件，则必须销毁，进行无害化处理。

（3）产品暂扣：具备战略行业属性的涉案产品，欧盟主管机关可下达暂扣指令，企业必须停止流通。

（4）市场禁令：未完成整改、无法证明供应链无强迫劳动的产品，可以被宣布永久禁止进入欧盟单一市场。

FLR区分了两类法律责任：产品禁令（Ban）针对的是存在强迫劳动的商品；而罚款、行政处罚仅针对的是拒不执行禁令的经营者。拒不执行处置指令的情形包括：持续销售禁售产品、未完成下架召回、不更换违规零部件、不执行产品暂扣要求，成员国可依据本国法律处以高额行政罚款。

FLR调查与执法流程图

（一）对中国企业影响大不大？

根据FLR的特点与内容，尤其是《指南》的具体规定，我们认为，FLR将对中国涉欧企业产生巨大影响，主要表现为：

1、全产业链穿透式追溯，上游原材料风险将传导至下游出口商，全球供应链内部会实现交叉传导

欧盟FLR监管不再仅核查成品工厂，会穿透至矿产、农业原料、基础零部件三级以上供应商。中国纺织、光伏、新能源、农产品、五金矿产等行业都可能进入FLR的调查范围。需要注意的是，即便成品出口企业自身合规，如果上游原料厂存在强迫劳动线索，进口商、国内出口企业均会被连带调查，产品直接面临全欧盟下架的风险。更为严重的是，即使中国出口企业的产品是销往第三国的，但是如果该第三国利用中国出口产品制造的最终产品是销往欧盟的，那么仍然会受到FLR的全球产业链供应链内部不同国家和地区之间的间接传导影响。

2、产品禁令具备行业扩散效应，单一工厂风险可能会波及全品类出口

根据《指南》规定，一旦认定某一地区、某一行业存在系统性强迫劳动，欧盟可以扩大禁令范围，限制该区域全部同类产品出口欧盟，并非仅针对涉事单一工厂。相比CSDDD企业尽责调查指令，FLR是“结果导向的产品管制规则”，即不区分企业主观是否合规，只要产品环节存在强迫劳动即可以实施禁运，为此，中国涉欧企业的跨境合规成本将显著提升。

3、境外实地核查权限落地，企业配合义务大幅加重

此前欧盟人权法规多以书面资料审查为主，而《指南》正式赋予欧盟委员会跨境实地核查权限。若欧盟锁定国内工厂存在强迫劳动线索，则可提出进厂访谈、调取考勤工资台账、现场走访工人等要求。如果企业拒绝配合，将可能导致欧委会直接推定违规。

（二）中国企业应该如何应对？

FLR的全面实施还有一年多的过渡期（至2027年12月14日），中国出口企业应该充分利用这一宝贵的准备期，有步骤、有规划、有针对性地建立起符合FLR要求的跨境合规体系。

结合我们团队协助中国出口企业建立跨境合规体系的经验，我们认为，在整体上可以考虑采取以下三阶段工作安排：

1、短期（0–6个月）：产业链供应链的风险摸排

梳理企业全部对欧出口产品线，梳理一级、二级、三级等上游供应商清单，注意留存供应商的工商信息、厂区地址、用工管理制度等基础档案，重点是发现和识别可能存在强迫劳动风险的环节以及具体产品部件。

2、中期（6–18个月）：合同约束与书面证据留存

更新全部供应商采购合同，新增强迫劳动合规条款，约定违规整改、更换供应商的违约责任等合同内容。统一留存考勤记录、工资发放流水、员工住宿管理文件、工人自愿务工书面确认材料。全部资料至少留存5年，这些文件将作为未来应对调查的核心抗辩证据。

3、长期（过渡期结束前）：尽职调查机制和供应链溯源体系的建立

根据欧盟FLR以及相关法规要求，企业应该针对自身的行业、产业、规模等特点，逐步建立针对FLR的产业链供应链的尽职调查动态机制，包括定期（如每年）对核心供应商开展现场走访，记录走访笔录、拍摄现场照片，形成标准化尽调合规档案等。同时，企业应建立产业链供应链的溯源体系，按照欧盟FLR要求，整理、改进和完善整个产业链供应链的物流、合同流、资金流等文件证据以及相互勾稽关系，从而构建符合欧盟FLR以及全球跨境合规要求的产业链供应链的完善溯源体系。

虽然FLR并未要求企业对整个供应链承担绝对责任，但其确立了一套以风险管理、供应链透明度和企业合作义务为核心的新型监管框架。《指南》的发布，则进一步细化了主管机关的调查程序、证据要求及执法重点，使FLR的实施路径更加清晰，也意味着欧盟未来的执法将更具可操作性和可预见性。

对中国出口企业而言，FLR带来的影响并不限于产品能否进入欧盟市场，更重要的是企业供应链管理理念和合规体系的调整。未来，供应链可追溯能力、劳动用工管理、供应商尽职调查以及证据留存机制等，都可能成为企业证明产品符合FLR要求的重要基础。

随着FLR将于2027年12月全面适用，中国出口企业仍具有一定的准备时间。建议出口企业结合自身行业特点和产品特征，尽早梳理供应链结构，完善供应商管理制度和内部合规机制，加强对高风险环节的持续识别和评估，以提升应对欧盟监管调查的能力，降低国际贸易中的跨境合规风险。