在低空经济产业投融资实践中，空域往往被视为与产业园区土地、航空器机队并列的“三大核心资产”。为此，投资机构在投资尽调过程中会频繁追问：“标的公司拥有多少平方公司适飞空域？”“其运营航线是否已获得地方政府排他性授权？“空域资源的估值如何计入企业净资产？”这些问题背后，隐含着投资机构一种根深蒂固的法律认知预设：空域使用权是可以像土地使用权一样，被确权、估值、转让、抵押的财产权利。

然而，这一预设与我国现行法律体系存在根本性冲突。空域是低空经济投资的“元资产”，新《民用航空法》虽然确认了低空经济的空域资源地位，但是仍未完成空域所有权/使用权向《民法典》物权体系的制度转化，空域资源化的核心困境仍然在于空域国家所有权停留在公法层面的“主权—管制”逻辑，未向私法层面的“所有权—用益物权”逻辑延伸。空域使用权的法律性质在现行法上被定性为单次行政特许权，而非物权，并由此决定了低空经济的核心投资规则——空域使用权不得计入资产负债表，不得作价出资、转让、抵押。

（一）空域法律属性的宪法证立

根据《宪法》第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”之规定，可见“空域”并不在我国宪法文本所明确列举的“自然资源”范畴之列。空域是否属于《宪法》第9条所规定的“等自然资源”的规范范畴之内，长期处于法律解释的模糊地带。

于文豪教授在《空域属于国家所有的证立与展开》¹一文中认为，空域应当纳入《宪法》第9条“自然资源国家所有”的规范解释范畴。他指出：空域首先是一个物理概念，其次是一个法规范用语，“自然资源就是那些天然具有一定价值的自然物质。自然资源是‘自然’的，是人们从自然界‘发现’而非‘发明’的，……在具备一定条件的情况下，自然界能够带来财富的一些自然条件和自然因素，就是自然资源。”空域天然存在于自然界，具有稀缺性、经济价值和社会公共性，应当纳入自然资源的范畴。

从法规范视角，空域纳入国家所有的正当性来自以下维度：

第一，主权的空间投射。《民用航空法》第2条规定：“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”主权是国家对领土及领空享有的最高权力，其法律表达即是：国家对空域资源享有终极所有权。

第二，公共利益的制度保障。空域是国防安全、航空运输、公共服务的共同载体，具有典型的公共物品属性。将空域确立为国家所有，是防止空域资源被少数主体垄断性占有、保障公共利益的宪法安排。

第三，基本经济制度的宪法位阶。于文豪教授强调：“空域国家所有涉及基本经济制度，具有宪法位阶，应当遵循法律保留原则，由全国人大及其常委会以法律形式作出规定。”于文豪教授将宪法上的“国家所有”解构为权利与权力两个面向——“宪法上的‘国家所有’包括权利和权力两个面向，分别由民法上的国家所有权和公法上的国家所有监管制度来实现。”

第一面向：民法上的国家所有权。“国家所有权”是民事主体（国家）对特定财产享有的所有权，遵循民法物权的基本规则。其核心功能是定分止争、实现资源的经济价值。以此为基础，可以创设空域用益物权（如企业经批准取得的长期空域使用权）和空域担保物权（如以空域使用权收益权为客权的质押）。

第二面向：公法上的国家所有监管制度。“国家所有制”要求建立以权力为主导的制度体系，以公共利益优先作为监管目标，明确统一的监管主体和监管对象，完善责任与监督制度。这是空域划设、飞行管制、安全监管等公法权力的宪法来源。

这一双重结构的核心洞见在于：空域国家所有权为民法层面的权利配置预留了制度空间，但这一空间的开启必须以全国人大及其常委会制定法律为前提。

（二）空域与土地、海域的权利竞合

《民法典》第345条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，地上空间可以依法设立建设用地使用权。这一制度安排与空域使用权形成权利竞合。于文豪教授指出：“使用土地往往要持续占有地上空间。如果我们把空域使用权视为一种民事权利，那么在同一个地块上就会形成建设用地使用权与空域使用权的竞合。建筑物包含空间要求，其实就是以实体形式对空域的长期占有和使用。该建筑物之上和四至之外的空间，依然属于空域的范围。”²

空域与土地、海域的权利竞合的法律后果有三：

第一，低空企业的“适飞空域”本质上是建筑物所有权人/使用权人未占用的剩余空间。这一剩余空间既无明确的物权边界（建筑物上空多高仍属于建筑物空间范围？），也无稳定的排他使用权。

第二，低空飞行可能构成对建筑物所有权/使用权的侵扰。《民法典》第293条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”低空飞行器的噪声、光影、隐私侵入等问题，是否可纳入相邻关系侵权范畴，现行法尚付之阙如。

第三，海域上空存在类似问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第2条规定海域包括内水、领海的水面、水体、海床和底土。水面上方空间若用于建设跨海大桥、灯塔、风力发电设施，其使用权随海域使用权一并取得；但未建设固定设施的水面上方空间，是否属于海域使用权的范围？

（三）空域使用权的法律特征

1. 不可转让性

现行法律法规未设置任何空域使用权转让、出租、抵押的制度通道。《民用航空法》《飞行基本规则》《暂行条例》均无空域使用权处分的规范。任何企业间“空域转让”“航线买卖”行为，在法律上均属无效，不得对抗第三人，亦不得作为出资财产。

2. 期限不确定性

空域使用权的存续期限以单次飞行任务为单。即使企业取得“长期空域规划”“常态化航线批复”，在法律形式上仍表现为逐次申请的飞行计划批准。空域管理体制改革的方向是“审批转报备”，但从未承诺“审批转永久授权”。

3. 动态调整性

空域管理遵循公共利益优先原则。国防安全、重大活动保障、极端气象条件、公共突发事件等，均可以成为临时禁飞或空域管制的法定事由。这种动态调整不以补偿企业预期利益损失为前提，其法律依据是《飞行基本规则》第2条确立的“飞行管制由空军统一组织实施”的宪法性事权。

4. 差异化配置

不同空域类别、不同飞行器、不同运营场景，适用差异化的使用规则：

（四）现行法的制度缺位

2025年12月27日修订的《民用航空法》第74条规定“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益……”，这一修订首次以法律形式确认低空经济的空域资源地位，将“促进低空经济发展”纳入空域管理的法定考量因素，在空域制度方面具有重要意义。然而，本次修订并未触及空域权属的根本问题，新《民用航空法》第75条仍然保留了“空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定”的规定，空域所有权的民事主体、代行机构、权利内容、登记制度等核心规范仍付之阙如，“国务院、中央军事委员会制定”的授权立法格局未变。

由于国家层面立法的长期缺位，空域权属的具体规则不得不由如下部门规章和地方立法进行“权宜性”填补：

民航总局《民用航空使用空域办法》（中国民用航空总局令第122号，2004）第3条：“空域是国家资源”——法律位阶为部门规范性文件。

民航局《国家空域基础分类方法》（2023）：技术性规范——不涉及权属问题。

《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（2024）第6条：建立“低空飞行协同管理机制”——不涉及空域权属设定。

《空域管理条例（征求意见稿）》（2023）第3条：“空域是国家重要战略资源，属于国家所有。”——尚未生效。

空域国家所有权在民法层面未完成制度化，导致低空经济产业的核心资产—空域使用权—在产业投资过程中面临三重法律困境：

第一，空域使用权无法成为适格的交易客体。企业无法将经批准取得的空域使用权作为财产权进行转让、出资、抵押，空域的资源价值无法通过市场机制实现资产化配置。

第二，空域权益的法律保护不足。当企业因国防安全、重大活动等事由被临时禁止飞行时，既无法主张依赖利益保护，也无法就前期投入获得合理补偿。

第三，地方探索面临合法性争议。济南平阴县低空经济特许经营权项目引发的“地方是否有权转让空域使用权”争议，正是空域国家所有权制度缺位的直接后果。

（一）中央空管委：顶层统筹机构的法律定位

2021年，中央空中交通管理委员会从议事协调机构调整为中央机构，成为我国空域管理的最高级别专门机构，强化了跨部门资源调度能力。这一调整的法律意义在于：空域管理权从国务院议事协调层面上升为中央机构事权，为未来统一空域立法、理顺军民航关系奠定了组织基础。

（二）空军：《飞行基本规则》确立的执行主导权

《飞行基本规则》第2条明确规定：“……飞行管制由中国人民解放军空军统一组织实施。”此条款是军方对空域管理执行主导权的最高位阶法律依据。所有空域划设（尤其在涉及国防安全的区域，如空中禁区、限制区）、飞行审批、临时管制措施的最终决定权均在空军。

浙江省发改委在省人大代表建议答复中明确：”按照现行国家法律法规和事权划分，空域管理为军方事权，军方对空域实行统一管理。”（浙江省发展和改革委员会：《关于省十四届人大三次会议绍6号建议的答复》（浙发改建〔2025〕368号），2025年7月7日）。

（三）民航局：技术监管与标准制定职能

中国民用航空局是民用空域和飞行安全管理的监管机构。其下设的中国民用航空局空中交通管理局是民航系统空域使用的核心管理机构，职责包括制定民航空管标准、协调空域使用申请、监控民航飞行态势。但民航局的权限受限于空军主导的审批流程，需与空军密切协调。

（四）公安机关：公共安全执法权的立法确认

近年来，公安部门在无人机公共管理管理方面的地位显著提升。《暂行条例》第4条明确公安机关按照职责分工负责有关管理工作。公安机关主管地位在省级立法中进一步实质化：2026年1月1日施行的《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《山东省办法》）首次在省级层面明确“公共安全归公安”的主管地位，授权设区的市公安机关在人员聚集场所的适飞空域内采取限飞等措施，赋予公安机关采取“干扰、截控、捕获、摧毁”等必要技术防控措施的权力（《山东省办法》第8条、第10条、第20条、第21条、第30条）。

（五）地方政府：协同管理机制的法律边界

1. 深圳模式：全国首例地方立法的规范定位

《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第6条规定：“市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，协调解决本市低空飞行领域的空域划设、飞行活动监管等重大问题，建设低空飞行服务平台，完善低空飞行服务保障体系。”

“低空飞行协同管理机制”，此为全国首例地方立法中的制度创新，推动地方政府与空管及民航部门的深度协作，探索了空域划设的地方自主管理模式。但是，必须严格区分“协同管理”与“审批权限下放”的法律边界：协同管理机制属行政协调机制，不改变空域审批权的国家专属属性，任何将“协同管理”误读为“地方空域审批权”的观点，均构成重大法律认知偏差。

2. 广州模式：争取动态调整机制

《广州市低空经济发展条例》第十一条提出：“市人民政府应当积极争取省人民政府支持，推动空中交通管理机构在本市分类划设无人驾驶航空器的适飞空域和管制空域”，明确争取建立低空空域分类管理和动态调整机制。

广州模式的创新在于：将空域分类划设的“建议权”赋予地方，通过地方立法表达产业发展需求，失去中央空域管理部门的动态调整。但同样，划设决定权仍在中央空管委及空军。

3. 浙江模式：军地民协同管理机制

浙江省发改委在《关于省十四届人大三次会议绍6号建议的答复》（浙发改建〔2025〕368号）中明确：“我委将结合本建议相关意见，会同省级相关部门，……积极承接国家地市空中交通管理试点，按照中央有关部署，推进低空空域管理改革，加强与军方、民航等有关部门的协同，积极构建军（方）（地（方）民（航）低空空域协同管理机制。”

综上可见，在空域管理协同机制问题上，国家与地方的法律边界如下：

（一）飞行计划审批制度的法律性质

2024年1月1日起正式施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第19条规定“未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。”该条例第26条规定：“除本条例第31条另有规定外，组织无人驾驶航空器飞行活动应当在拟飞行前1日12时前通过空中交通管理机构提出申请，空中交通管理机构在拟飞行前1日21时前作出批准或不予批准的决定。”《暂行条例》第31条第一款第（四）项则规定：民用无人驾驶航空器在民用运输机场管制地带内执行巡检、勘察、检验等飞行任务，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请，但是需定期报交通管理机构备案，并在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞。

根据前述规定可见，飞行计划审批制度为单方、附条件的行政许可及临时性授权：

1.单方行政行为：飞行计划的批准是空中交通管理机构基于公共安全、国防利益作出的单方行政决定，并非基于民事合意的合同行为。申请人通过行政审批获得的是从事特定飞行活动的资格，而非对空域本身的权利主张。

2.附条件许可：飞行许可的实施附有大量法定条件——气象适航、设备适航、人员持照、保险有效等，任何条件不满足，许可自动失效。

3. 临时性授权：每次飞行计划均有特定的时间范围、航路、高度、飞行目的等严格限定，这与建设用地使用权长达40-70年的稳定存续期形成鲜明对比。

（二）空域使用权与用益物权的规范比较

（一）项目事实还原

2024年11月，济南公共资源交易中心发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，山东金宇通用航空有限公司以9.24亿元中标，获得平阴县30年低空经济特许经营权。

关键事实：

1. 中标企业山东金宇通航有限公司成立于招标公告发布当日（2024年11朋5日），注册资本2亿元，平阴县财政局100%持股。

2. 中标价格：9.24亿元，分期支付，首付款比例未披露。

3. 招标方：平阴县发展和改革局。

4. 项目性质：平阴县方面主张属于存量资产盘活项目，依托榆山、孝直两座既有通用机场，开展“航空器研发、生产制造、销售维护、低空文旅、航空研学、低空物流、无人机试验试飞等”业务。

5. 公告状态：中标公告发布后不足两天内从济南公共资源交易中心网站撤下。随后，平阴县发布公告，明确因“实施事项和招标公告等问题”中止招标。

（二）核心争议

“平阴模式”的核心法律争议在于：地方政府是否有权出让低空经济特许经营权。

（三）法律分析

1.如前文所述，空域的自然资源属性决定了其国家所有的性质，且由于空域是国家重要战略资源，其管理权属于国家事权，而非地方事权。县级人民政府（平阴县）在法律上不具备空域的管理权和处分权，其将空域运营通过特许经营方式打包出让的行为本身与上位法规定存在根本性冲突，涉嫌越权行政，出让行为的法律基础存疑，甚至可能因触碰“国家事权”的法律红线而被认定自始无效。

2. 平阴项目出让的低空经济特许经营权虽然在官方回应中声称“不涉及低空空域等国家公共资源类服务”，但其招标内容包括“低空经济的运营和维护”是一个在法律上缺乏明确定义的宏观概念，“低空经济”涵盖了制造、运营、服务、基础设施等多个环节，将如此庞杂的体系打包出让，显然易与空域资源的排他性使用权产生混淆。

3. 空域本身不属于传统意义上的“基础设施”或“公用事业”，其是具有主权属性的国家战略资源，其使用权的授予，主要通过民航主管部门的飞行计划审批、空域使用申请、通用航空经营许可等行政管理程序实现，而非通过地方政府的“特许经营合同”进行市场化出让，将特许经营模式直接套用于空域运营，缺乏明确的法律授权和成熟的制度配套。

（四）法律风险

1. 特许经营权≠空域使用权。如前所述，空域使用权的授予主要主要通过民航主管部门的行政特许管理程序实现，地方政府无权以特许经营模式将空域使用权进行市场化出让。故此，地方政府以特许经营模式处分低空空域使用权的职权权限存在根本缺陷，由此签订的特许经营合同可能被认定为无效合同。

2. 履约风险高度不确定。低空空域飞行涉及飞行安全、国家安全、公共安全，若缺乏与军方、民航上级管制单们的有效衔接和协同监管，仅由地方政府和特许经营者运作，极易产生安全监管真空，一旦发生事故，责任界定将极其复杂和困难。

3. 行政与民事纠纷风险。以特许经营出让低空空域使用权的模式，还可能引发与现有合法空域用户（如军方、民航、其他通航企业）的冲突，或因经营者垄断区域运营而引发市场公平性质疑，导致行政复议、行政诉讼或民事诉讼。

（一）空域使用权尽调的权力认知框架

1. 飞行计划审批单：唯一可接受的证据形式

标的公司是否“拥有空域”的唯一合法证明，不是地方政府授予的牌匾，不是产业园区的承诺函，不是特许经营权中标公告，而是空中交通管理机构逐次审批的飞行计划标准文件——飞行计划审批单（“UOM平台”电子审批单含二维码及审批编号，或纸质批文）——是空域合规的唯一法定证据。

2. 地方政策的权重定位

地方政府的空域规划、航线设计、协同机制等支持措施，在法律上不具备对抗军方临时管制决定的防御效力。投资尽调应将“地方政策支持”明确列为非法律保障因素，赋予较低权重，并如披露其法律效力位阶。

3. 省级公共安全立法的合规义务

   对于在已出台省级公共安全管理专项立法的区域（如山东省）运营的企业，投资尽调应注意核查标的公司：是否已建立与属地公安机关的合规对接机制；销售商是否建立进货查验和销售台账；重大活动期间是否制定临时管控预案；是否将“符合强制性国家标准”作为设备采购的硬性条件。

（二）对飞行计划审批单的尽调核查要求

飞行计划审批单是空域合规的唯一法定证据，其证据形式包括：UOM平台电子审批单（含二维码、审批编号）、空中交通管理机构出具的纸质批文、临时禁飞通知（作为反证）。

对于标的公司的飞行计划审批单，在尽调过程中应核查的项目及标准如下：

（三）投资尽调应注意的核心量化指标——获批率

获批率是指标的公司在特定期限内（通常为6-12个月）实际获批的飞行计划次数与申请次数之比（获批率=获批次数/申请次数×100%），是空域使用权稳定性与可预期性的唯一量化指标。该指标的规范意义在于：

1. 客观性：基于UMO平台可验证的审批记录，排除企业单方陈述的主观成分；

2. 连续性：反映空域使用权的连续性、稳定性，避免“单点事实”误导；

3. 可比性：可在不同运营区域、不同业务场景、不同时间阶段之间进行横向/纵向比较。

获批率的投资尽调映射可参照下表：

需要特别说明的是，上述获批率区间及对应的估值影响建议，系建议性风险监控指标，该指标尚未形成统一行业标准或法律规范，投资机构应根据被投企业的具体业务类型（如常态化的物流配送或偶发的测绘任务）、所在空域的繁忙程度、军方/民航的阶段性管控政策等因素进行动态调整。

投资尽调中应要求标的公司完整提供被拒批的申请及理由，并按以下标准进行定性分析：

投资尽调中还应注意，获批率的计算应以最近连续12个月的飞行申请数据为基础，避免因季节性波动或短期审批政策调整导致数据失真，应要求标的公司提供完整12个月的UOM平台审批记录，并随机抽取部分审批单与飞行日志交叉核验。

（五）飞行日志交叉验证

飞行日志是飞行计划审批单的交叉验证证据。无人机系统通常自动记录每次飞行的起降时间、轨迹、高度等数据，尽调中必须要求提供最近12个月所有飞行器的完整飞行日志，与飞行计划审批单逐次交叉比对，核查飞行时间、区域、高度是否与批准范围一致。任何“飞行日志已删除”“系统未保存”“无法导出”等解释，应推定为存在未经审批飞行。

附录：投资决策中的空域合规（A类）尽调核查要点

（一）不同商业模式下的空域风险权重