尽管全球经济一体化进程面临诸多挑战，中国企业对外投资的步伐仍在稳步加快，而意大利凭借其独特的产业优势，成为了中企欧洲投资版图中的重要目的地之一。然而，近年来，随着国际地缘政治博弈的持续深化，中企在海外投资中面临的风险与政治干预日益增多，意大利对外国投资的监管政策也在持续收紧，其外商直接投资审查制度，即“黄金权力”制度，成为了中企赴意投资路上不容忽视的关键阻碍。

自2012年意大利正式引入“黄金权力”概念以来，该制度历经多次修订与完善，其适用范围不断拓展。特别是在涉及国家安全、能源、交通和通信等核心领域，意大利政府借助“黄金权力”对外国投资交易拥有了广泛的审查权、干预权乃至否决权。这一制度的存在，不仅增加了中企投资项目的不确定性和复杂性，还对投资决策、交易架构设计以及投后运营管理等各个环节提出了更高的合规要求。

从实践来看，商务部数据[1]显示，2023年，意大利政府全年受理727份外资申报，同比增长19.57%，其中30次行使“黄金权力”、2次直接否决，监管趋严态势显著。此外，我们在协助中企客户赴意开展投资并购的过程中，也发现有部分根据意大利当地律师的实践经验判断不会触发“黄金权力”实质审核的小额投资并购项目，仍遭遇严苛的投资审批流程。因此，深入探究意大利“黄金权力”制度的内涵、运作机制以及对中企投资的实际影响，并在此基础上制定切实可行的应对策略，已成为当下中企拓展意大利市场的当务之急。

2012年，意大利经济深陷欧债危机的泥沼，国内经济增长乏力，企业资金短缺，急需引入大量外资以刺激经济复苏、推动产业升级。然而，出于对关键产业控制权旁落、国家安全隐患以及本土企业竞争力受损等多方面因素的考量，意大利政府在这一特殊背景下颁布了第21/2012号法令（已转化为第56/2012号法律）。该法令旨在构建一套特殊的监管机制，对涉及国防与安全，以及能源、交通、通信等被视为具有战略重要性行业的控制权、所有权、使用权等交易或经营事项，实施严格管控，由此，“黄金权力”制度正式登上意大利的监管舞台。在21/2012号法令的基础上，通过第148/2017号法令（转化为第172/2017号法律）、第22/2019号法令（已转化为41/2019号法律）、第105/2019号法令（转化为第133/2019号法律）、第23/2020号法令等一系列法规的迭代，持续细化与扩展受规制的战略领域，截至目前，“黄金权力”制度主要覆盖以下核心领域：

1、国防和国家安全：该行业由21/2012号法令确认为具有战略性，属于最早被纳入“黄金权力”监管的领域之一，该领域所有企业都属于监管范畴。

2、能源：包括能源与天然气供应平台，与核能、油气相关的关键基础设施及不动产。

3、通信：在通信领域需要特别关注的是，2019年5月，意大利政府通过第22/2019号法令（已转化为第41/2019号法律），将5G通信纳入战略性资产范畴，凸显出对于新兴通信技术的关注和重视。

4、关键基础设施：第105/2019号法令（已转化为第133/2019号法律）明确战略性资产应覆盖实体与虚拟关键基础设施（含能源、交通、数据存储、航空航天等）及配套土地资产。

5、关键技术和军民两用项目：意大利政府通过第148/2017号法令（转化为第172/2017号法律），将“黄金权力”的范围扩大到包含处理数据存储和处理、人工智能、机器人技术、半导体、军民两用技术和太空/核技术的公司等知识密集型技术资产；2020年，意大利政府进一步明确关键技术和军民两用项目，包括人工智能、机器人、半导体、网络安全、航空航天、国防、能源存储、量子和核技术，以及纳米技术和生物技术均属于战略性资产范围。

6、卫生健康：2020年，受新冠疫情与国际形势变化的叠加影响，“黄金权力”制度迎来系统性扩容，并明确卫生部门，包括医疗保健类别和外科医疗器械的生产、进口和批发分销，以及作为个人防护装备的生产、进口和批发分销均属于应受“黄金权力”监管的战略性领域。此类范围扩充与新冠疫情的紧急情况下的战略重要性密切相关。

除了上述核心战略性行业领域之外，敏感信息及数据安全（访问机密信息，包括个人数据或控制该数据信息的能力）、媒体的自由和多元化、食品安全、金融（包括银行业和保险业）、钢铁等均被纳入“黄金权力”监管范畴。

值得注意的是，除了战略性行业领域范围的扩张，2012年以来，意大利政府还通过一系列法令不断拓宽审查交易类型的边界。传统上，集团内部交易仅需告知，政府无权以“黄金权力”否决或附加条件；但自2023年8月起，凡涉及非欧盟投资者且发生在战略行业的集团内部交易，亦须纳入“黄金权力”审查范围。

（一）申报

对于非欧盟投资者而言，若其在战略性行业领域取得控制权，或收购10%的股权或表决权（且投资额超过100万欧元），即触发申报义务；在国防与国家安全相关领域，当累计持股比例分别达到3%、5%、10%、15%等关键节点时，同样需要进行申报；涉及5G技术的交易，只要涉及非欧盟投资者，亦须审查。

在投资并购交易中，“黄金权力”需要由交易双方作为申请人主动向意大利政府通报交易，这一期限通常为交易文件签署后10日内。因而对于中国投资者而言，可以将“黄金权力”的批准通过作为交割先决条件之一，要求由被投资方/卖方组织推进。在这一阶段需要准备的信息及材料通常包括：

1、授权委托书。交易双方可以共同委托一名意大利律师或者各自委托不同的意大利律师作为受托人代为提交材料并与意大利政府跟进申报流程。

2、交易双方的基本信息。在初始申报阶段，作为非欧盟投资者提供公司注册信息、营业额、员工人数、股东基本信息、股权结构图等比较基础的资料即可。

3、交易标的的基本情况。申请人需要向意大利政府详细说明交易标的的具体信息，包括所涉资产信息以及所涉业务活动的经营情况等等，并且需要将已签署的主要交易文件提供给意大利政府供其审核参考。

4、申请人对于交易是否受“黄金权力”约束的初步判断。意大利律师可以在申报文件中解释其对于交易不受“黄金权力”制度约束的具体原因，这通常可以从交易所属行业领域不属于“黄金权力”监管范围、意大利有关部门（例如，卫生部等）对于整个交易知悉且从未提出反对意见、交易对于意大利的经济或基础设施安全没有“至关重要”的影响等方面进行展开。

（二）材料补正及审核

在收到申请人提交的有关交易的通报后，意大利政府通常需要在45个工作日内告知决定。意大利政府需要先进行简单的形式审查，若通报材料不完整，则前述为期45天的政府审批期限可以重新计算。在实质审查阶段，若意大利政府认为有必要向申请人索要补充信息，则审批期限可以暂停一次，企业应当在收到补充信息的通知后10个工作日内提供信息。如果是第三方被要求提供详细说明，则审批期限还可以暂停一次，第三方应当在20个工作日内提供相关信息。在实践中，具体的审查时限也因交易所涉及的行业而有所不同（例如，5G技术相关申报的审查期限为30个工作日）。

在审核过程中，意大利政府将在遵守比例性和合理性原则的前提下，根据交易标的的战略重要性、投资方对公司的潜在影响（包括交易的规模），结合投资方的经济、技术和组织能力以及投资方的国际社会立场（例如，投资方是否认可民主法治原则、是否遵守国际法准则、是否与恐怖组织或相关主体有关联等）等因素，对于相关交易进行审批。

在协助中国企业客户完成涉及意大利“黄金权力”制度审批的投资交易实践中，我们观察到意大利政府对战略性领域投资的审查存在三个核心焦点：投资者与中国政府关系的透明度、劳动人事方案的合规性与稳定性、以及交易对意大利本土市场的影响。具体而言：

1、投资者与中国政府关系审查。在初始申报材料中，当地法律顾问并未要求中国投资者全面披露其接受中国政府投资或补贴的细节，但进入补充材料阶段后，中国投资者被要求详尽提供此类信息，用于评估投资者是否受国家政府的控制或重大影响。

2、工会对劳动人事方案的影响。意大利政府高度重视交易的劳资关系维度。审批的核心要求之一是投资者与标的公司管理层必须事先与具有代表性的工会组织达成具有法律约束力的书面协议。该协议需清晰阐述交易后的员工处置方案、就业保障及未来劳工规划。工会组织在此过程中扮演核心角色，其提出的诉求将成为整个交易文件谈判的焦点之一。需要特别关注的是，鉴于意大利存在多个主要的全国性工会联盟，其诉求和谈判立场可能存在显著差异，因此中国投资者需投入大量资源进行积极、灵活且策略性的沟通，确保获得主要工会对交易方案及后续经营计划的支持，这对最终获得审批通过至关重要。

3、保障意大利本土市场稳定：此维度的审查尤为严格。意大利政府非常关注目标企业及标的资产在意大利境内的运营的稳定性，其会全面评估交易是否可能导致关键战略资产的不当转移或流失。一个重要的审批条件是要求投资者承诺确保核心业务在意大利的工业产能和供应能力在交易完成后不得受损或缩减，且必须保持在特定水平。在实践中，对意大利市场销量或产量的潜在负面影响构成实质且重大的审批障碍。

（三）审批结果

意大利政府对相关交易享有决策权，该等特殊权力的形式包括：（1）对交易施加特定条件；（2）否决相关交易；（3）默示许可相关交易。

如果意大利政府在收到通知后45天内未要求提供详细说明，则表示其默许该交易，交易由此生效。

就施加特定条件这一审批结果而言，这些附加条件通常包括保持特定生产水平、限制专利转让等。值得特别注意的是，若投资者未能遵守意大利政府提出的附加条件，则将被处以最高达交易金额2倍的行政罚款，且该等罚款在任何情况下不低于参与交易的主体上个财年营业额总和的百分之一。

如前所述，在意大利政府出具附加条件的审批结果时，若投资方未能合理履行相应条件，存在被处以高额行政罚款的风险。因此，在投资方明知或评估后预估相关条件可能无法实现的情况下，应当及时采取救济措施，要求意大利政府修改相关决定。具体包括：

1、与意大利政府直接沟通要求其调整或撤销附加条件。在上述背景下，投资方应当立即要求被投企业或卖方及时、主动地向意大利政府解释其提出的附加条件无法完全履行或者不应适用的具体原因。可以通过委托特别顾问（Special Consultant）与政府直接举行会谈，也可以以申请人的名义向政府发出说明函件，以期意大利政府愿意主动调整或者撤销其施加的交易条件。但值得注意的是，在实践中，意大利政府主动修改其审批决定的可能性相对较低，且严格来说其没有回应申请人函件或沟通邀约的法律义务。

2、以司法诉讼方式要求意大利政府撤销附加条件。在收到附条件的审批决定之日起60日内，申请人可以向行政区域法院提起诉讼，要求法院审查意大利政府的决定。这个期限的存在，也要求申请人尽快通过上述第1点所述方案先争取意大利政府主动调整审批决定，以免错过提起诉讼的时间。此外，在收到附条件的审批决定之日起120日内，申请人可以向意大利总理提出对审批决定的质疑。

3、要求卖方对于因附条件审批决定可能对买方造成的全部损失进行赔偿。在拟定的交割日期前，各方应根据法律法规规定以及当地实践，就该审批决定积极采取所有可采取的措施，若仍旧无法改变意大利政府的审批决定，则作为买方的中企应当要求卖方就该审批决定可能引发的对中企及其拟收购的资产或标的企业造成的全部损失承担赔偿责任。