2026年7月28日，美国联邦通信委员会（FCC）发布公告，正式将“外国生产的先进机器人设备”与“外国生产的电力逆变器”纳入覆盖清单（Covered List，以下简称“覆盖清单”）。这一决定标志着美国将具身智能与分布式新能源电力系统正式列为关键技术供应链安全管控的核心领域。

从产业影响来看，此次入列的两类设备均与中国制造业的核心优势深度交叉：中国是全球最大的工业机器人应用市场与重要的机器人出口国¹，亦是全球光伏及储能逆变器的主导性供应方²，中国头部企业在全球市场的份额举足轻重。FCC覆盖清单机制的核心效力在于，由于FCC设备授权是绝大多数电子设备进入美国市场进行进口、销售和营销的前提条件，因此，被列入清单的设备将被禁止获得FCC设备授权，而这意味着落入FCC“覆盖清单”范围的所有新型号外国生产的先进机器人设备与电力逆变器，将在美国法律层面被全面封禁于美国市场之外,除非能够在2028年1月1日前向FCC申请并获得“有条件批准”（Conditional Approval）。

然而，这并非一个简单的“美国法合规”命题。从中国律师角度来看，应对这次FCC抛出的“合规难点”，中国相关企业在评估、准备和提交有条件批准申请的全过程中，将同步面临来自中国法律体系的多重约束：FCC申请“有条件批准”的指引中要求申请企业须提交组件级BOM表、供应链集中度评估等核心披露材料，这可能触及中国《数据安全法》第36条及《国务院关于产业链供应链安全的规定》；申请中所承诺的在美建厂计划，则大概率触发中国出口管制法律体系（包括从《两用物项出口管制清单》到《中国禁止出口限制出口技术目录》，再到《国务院关于对外投资的规定》第13条等）规定的多重许可义务。与此同时，中国政府已于2026年8月5日在一天之内密集发布多项反制措施，以CCC认证工厂检查制度、出口管制升级、反制裁清单等多种工具回应FCC的上述管制行动，进一步增加了中国企业在两套法律体系之间寻求合规平衡的复杂程度。

正是在这一背景下，本文以中国涉外律师（尤其是擅长中美出口管制）的视角，对FCC覆盖清单最新更新所涉及的相关美国官方法规依据、关键术语定义、豁免机制与有条件批准申请程序进行系统梳理，同时，就中国企业在应对过程中须重点关注的中国法律合规问题提出专项分析与风控建议，以期为相关企业在这场持续演进的技术主权博弈中构建可持续的双重合规应对框架提供专业参考。

本文会分为上篇与下篇，两篇分别发布。

Ø 上篇就美国联邦通信委员会（FCC）将外国生产的先进机器人设备与电力逆变器列入“覆盖清单”的制度背景、核心法律规则、关键术语定义、“外国生产”认定标准、豁免机制以及有条件批准申请指引进行了系统性梳理。

Ø 下篇将为中国企业提供更具针对性的实务参考——重点聚焦于中国法律视角下的法律应对与合规挑战，以及针对中国先进机器人企业与电力逆变器企业的全面风险合规建议，包括本次FCC规则下的现有出口的延续策略、新型号的市场准入路径选择、尚在豁免窗口期的产品类型识别，以及在中美两套法律体系之间构建可持续双重合规框架的实务建议。敬请期待。

FCC覆盖清单（Covered List）是一份收录被认定为对美国国家安全或美国人的安全与保障构成不可接受风险的通信设备和服务的官方清单。根据《安全可信通信网络法》（Secure Networks Act）的规定，FCC只能在具有相应职权的国家安全机构作出认定后，方可更新覆盖清单；换言之，委员会无法自行启动更新程序，而必须执行国家安全机构专家所作出的认定结论。³

(一)清单的核心限制效果

列入覆盖清单的设备（“覆盖设备”）被禁止获得FCC设备授权（Equipment Authorization）。由于绝大多数电子设备在进口、销售或于美国境内营销前均须取得FCC设备授权，列入覆盖清单即意味着新型号设备无法进入美国市场。此外，网络安全和基础设施安全局（the Cybersecurity and Infrastructure Security Agency，CISA）鼓励各组织在开展监管合规工作时，将覆盖清单作为风险管理分析的参考依据。

(二)清单的适用边界

需要特别指出的是，覆盖清单仅针对新型号设备，存在以下重要豁免：

·不影响已授权的现有型号：清单的更新不禁止进口、销售或使用任何已获FCC授权的现有设备型号。

·不影响消费者使用已购设备：消费者可继续使用其依法购买的设备，覆盖清单不限制消费者对已购设备的持续使用。

·不涉及对美国政府的销售：覆盖清单不适用于专门向美国政府或其机构进行的进口、销售或营销行为。

(一)更新原因

FCC本次更新覆盖清单，源于白宫召集的跨部门行政机构联合体（Executive Branch interagency body）在掌握充分国家安全专业知识的基础上，经过深入审查后联合作出的专项认定——所有外国生产的“先进机器人设备”（advanced robotic devices）和“电力逆变器”（power inverters）均对美国国家安全及美国人的安全与保障构成“不可接受的风险”，应当列入FCC覆盖清单。

(二)清单更新的具体内容

基于上述认定，FCC将以下两类设备纳入覆盖清单：

1.外国生产的先进机器人设备，但已获战争部（DoW）“有条件批准”（Conditional Approval）的设备除外；

2.外国生产的电力逆变器，但已获战争部（DoW）或国土安全部（DHS）“有条件批准”的设备除外。

(一)“先进机器人设备”的定义

FCC采用国家安全认定文件（National Security Determinations，NSD）中的定义。根据FCC规定，“先进机器人设备”须同时满足以下（A）所列的正面要件，且不属于任何（B）所列的排除情形。⁴

(A)物理特征要求：该设备为机械移动装置（包括自主移动机器人、人形机器人及四足机器人）⁵，须满足以下全部四项条件：

(B) 排除情形（以下设备明确不属于“先进机器人设备”）：

(二)“电力逆变器”的定义

“电力逆变器”是指将直流电转换为交流电或将交流电转换为直流电的双向电力设备或系统，包括微型逆变器、串型逆变器、集中式逆变器以及混合型（储能）逆变器；且须包含能够通过Wi-Fi、蜂窝、蓝牙或其他类似连接方式实现远程通信、控制、传感、数据采集或监控的组件。

(一)认定依据

根据FCC规定，就“外国生产的先进机器人设备”和“外国生产的电力逆变器”而言，“外国生产”是指任何不符合《联邦采购条例》（48 CFR § 25.101(a)）¹⁰所定义的“国内终端产品”（domestic end product）的物项。

(二)什么是“国内终端产品”

根据48 CFR § 25.003（定义条款）与§ 25.101(a)（一般规定），“国内终端产品“须通过如下两阶段测试：

1.第一阶段：制造地测试（Manufacturing Test）：该物项必须在美国境内制造（Manufactured in the United States）；以及

2.第二阶段：国内含量测试（Domestic Content Test）：第二阶段根据产品材质分为两种情形：

a)情形一：非铁或钢¹¹类产品（绝大多数电子设备、机器人、逆变器适用此情形）。美国国内组件（“组件”是指直接并入终端产品或建筑材料中的物品、材料或供应品。¹²）成本须超过所有组件总成本（the cost of all the components）的以下比例：（对于商业现货（COTS）产品，国内含量测试（第二阶段）可予豁免，即仅需满足“在美国制造”即可——但纯铁钢类产品除外（铁钢类COTS产品的5%外国铁钢上限不得豁免）。）

b)情形二：主要由铁或钢构成的产品：外国铁或钢成本须低于所有组件总成本的 5%。

进一步，根据 48 CFR § 25.003 对“组件成本”（Cost of Components）的定义如下：

综上，FCC在认定先进机器人设备和电力逆变器是否属于“外国生产”时，采用的是反向推导法，即：凡不能通过上述两阶段测试的设备，均被认定为“外国生产”，从而纳入FCC覆盖清单限制范围。这意味着，一台机器人或逆变器即便由美国公司品牌持有，只要其在美国境外制造，或其国内组件含量不符合上述标准，就依然构成“外国生产”，受覆盖清单管制。

(三)FCC在常见问题回答中的澄清

·生产主体国籍不具有决定性（即：生产商是哪国国籍不重要）：FCC在常见问题回答中明确指出，生产先进机器人设备或电力逆变器的实体的国籍，与该设备是否构成“外国生产”无关。

·生产实体不等同于“覆盖实体”：在外国生产先进机器人设备或电力逆变器的实体，不因此被视为FCC规则意义上“列入覆盖清单的实体”（identified on the Covered List）。

(一)产品研发或测试目的的进口

FCC在常见问题回答（FAQ）中明确指出，根据47 CFR § 2.1204(a)(3)规定，企业可进口少量未经授权的设备，但须专门用于产品研发或测试目的，且不得进行营销或销售。

(二)联邦政府采购的豁免

向联邦政府或联邦机构（the U.S. government or federal agencies）进行的进口、营销或销售行为完全豁免于FCC覆盖清单的相关限制。

(三)供应商合规申报（SDoC）程序的影响

所有“覆盖设备”均被禁止获得任何形式的FCC设备授权，包括通过简化的SDoC（供应商合规申报）程序获得授权。新型号的外国生产先进机器人设备或电力逆变器不得以SDoC程序规避覆盖清单的限制。

(四)境外购买了“先进机器人设备”或“电力逆变器”，可以在美国使用吗？

FCC在常见问题回答（FAQ）中明确指出，对于已获FCC设备授权的覆盖设备，在美国境外购买后在境内使用不受直接限制。但对于未获FCC设备授权的覆盖设备，一般而言答案为否，即：不得在美国境内操作使用。

(五)申请人是否需要提供文件或证据，以证明某款外国生产的先进机器人设备或电力逆变器并非在美国以外的外国生产？

申请人在申请设备认证时，须自行认证所申请设备不属于覆盖设备（即：非在外国生产）。申请人应掌握充分证据以支撑此项认证，但FCC并未规定须提交特定形式的文件或证据。

(六)软件与固件更新的豁免

根据FCC的规则豁免，列入覆盖清单的设备可继续接收基础性软件和固件更新，以维持设备的可用性。

(一)豁免依据

根据FCC在常见问题回答（FAQ）中的说明，若国家安全认定文件（National Security Determinations，NSD）规定，外国生产的先进机器人设备被认定构成不可接受风险，但若战争部（DoW）向FCC传递“特定认定”，以证明某款设备或某类设备不构成上述风险，则该设备可获豁免。电力逆变器的豁免流程类似，但同时纳入了国土安全部（DHS）。

(二)有条件批准（Conditional Approval）申请流程

FCC在常见问题回答（FAQ）中明确指出，任何参与设备生产的实体均可向FCC申请有条件批准，包括制造商、设计设备的OEM厂商或采购设备的服务提供商。国家安全认定文件允许申请人就某类外国生产的先进机器人设备或电力逆变器（而非仅限于单一型号）申请有条件批准。

申请方式为申请实体向FCC指定邮箱发送电子邮件，并附上相关指引文件中要求的信息。FCC将把申请信息转交战争部（DoW）和/或国土安全部（DHS）进行评估。

2026年7月27日，FCC发布了官方文件《附件A：关于外国生产先进机器人设备有条件批准申请指引》（Annex A: Guidance on Submissions for Conditional Approval for Foreign-Produced Advanced Robotic Devices Subject to the FCC's Covered List）。¹³

该“有条件批准”（Conditional Approval）制度旨在通过对“不可接受风险”的个案评估，为符合条件的申请主体豁免因列入覆盖清单而产生的相关限制。战争部（DoW）在评估过程中将综合考量国家安全风险、供应链韧性，以及申请人在美国境内建立可信制造能力的承诺，最终判断该机器人生产商是否构成“不可接受的风险”。

在申请指引也同时指出，提交“有条件批准”的申请不保证获得批准；战争部（DoW）可视情况要求申请人提供补充信息；所有决定均为终局性决定，仅可由DoW自行裁量决定是否调整；申请人须于2028年1月1日前提交有条件批准申请。

(一)申请基本要求

根据FCC《附件A：关于外国生产先进机器人设备有条件批准申请指引》，以下是申请的基本要求：

1.所有申请有条件批准的实体，须以机器可读的PDF格式提交本指引所列全部信息。

2.申请材料须包含由授权公司高级管理人员签署的认证声明，证明所有信息真实、完整、准确，并承诺在发生任何重大变更时及时披露。凡故意违反有条件批准条款或向美国政府实质性虚报信息的申请人，其已获批准的有条件批准将被终止，且不得再次申请。

(二)须提交FCC的信息

1.公司结构

根据FCC《附件A：关于外国生产先进机器人设备有条件批准申请指引》，申请人须提供以下公司结构信息：

(1)法定名称、注册管辖地及主要营业地（Legal name, jurisdiction(s) of incorporation, and principal place of business）

(2)完整的所有权架构，包括母公司、子公司、关联公司及合资企业（Complete ownership structure, including parents, subsidiaries, affiliates, and joint ventures）

(3)持股5%及以上的实际受益所有人（Beneficial owners holding five percent or greater equity）

(4)董事会成员及高管层信息，包括国籍及居住国（Board members and executive leadership, including nationality and country of residence）

(5)外国政府的所有权、控制权、影响力、融资或实质性支持，申请人须识别所有允许外国自然人或政府影响企业运营、决策或技术访问的安排（applicants must identify any arrangements that allow foreign persons or governments to influence operations, decision-making, or access to technology）

2.制造与供应链披露

根据FCC《附件A：关于外国生产先进机器人设备有条件批准申请指引》，申请人须提供以下制造与供应链信息：

(1)物料清单与原产地信息

·申请有条件批准的先进机器人设备的详细物料清单（BOM）；

·机器人所有组件的原产国，以及机器人设计的原产国；

·机器人机载软件及固件的原产国。

(2)知识产权与软件更新

·负责该先进机器人设备知识产权所有权及软件更新的实体信息。

(3)境外制造的合理性说明

·就申请的外国生产的先进机器人设备目前未在美国境内制造的原因作出说明，包括选择境外来源的理由，以及是否在美国国内有替代方案。

(4)制造、装配与测试地点

·申请有条件批准的先进机器人设备的制造地点、总装地点及测试地点。

(5)供应链集中度量化评估

·按国家划分的供应链集中度的量化评估，以总价值百分比和生产量双维度呈现。

(6)供应链单点断裂的识别

·识别机器人供应链中存在的单点断裂缺失（any single points of failure in the supply chain），包括：单一来源供应商名单及其所在国，以及该供应商断供情形下的应急预案说明。

3.美国境内制造与回流计划

笔者认为这可能是战争部（DoW）评估中权重最高的核心部分，根据《附件A：关于外国生产先进机器人设备有条件批准申请指引》，申请人须提供以下信息：

(1)详细的时限性回岸计划

·就申请有条件批准的先进机器人设备，提供在美国境内拟建立或扩大制造能力的详细计划，并附有明确时间节点。

(2)专职负责人或专责机构

·指定负责实施和监督美国制造与回岸计划的专职联络人或专责部门。该负责人或机构须每季度一次向发出有条件批准的机构汇报回流计划的执行进展。

(3)现有美国本土制造与装配情况

·提供现有美国本土制造与装配情况说明，具体包括：在美国境内完成装配的组件占比；以及现有美国员工人数及设施情况（地点、职能等）。

(4)未来1至5年资本支出与投资计划

·提供未来1至5年内专项用于美国本土制造与装配的已承诺及计划资本支出、融资或其他投资说明，包括预期时间表和里程碑节点，具体覆盖：

i.预计新增员工人数

ii.预计扩建的美国境内制造设施面积（以平方英尺计）

iii.计划投入的美国制造扩展资金

(5)既往计划执行情况盘点

·若申请人系申请延续现有有条件批准，或申请人已持有其他覆盖设备的有条件批准，须提供此前提交的美国制造与回岸计划的执行进展清单。

如上文所述，2026年7月27日，FCC正式将“外国生产的电力逆变器”纳入覆盖清单，导致此类“覆盖设备”被禁止获得FCC设备授权——除非战争部（DoW）或国土安全部（DHS）向FCC作出专项认定，证明特定电力逆变器设备或某类电力逆变器（例如，由特定实体生产的逆变器）不对美国国家安全或美国人的安全与保障构成不可接受的风险。

同日，FCC发布了官方文件《附件A：关于外国生产的电力逆变器有条件批准申请指引》（Annex A: Guidance on Submissions for Conditional Approval for Foreign-Produced Power Inverters Subject to the FCC's Covered List）。¹⁴

与先进机器人设备制度相比，电力逆变器“有条件批准”制度的核心区别在于：战争部（DoW）与国土安全部（DHS）双部门均享有认定职权，申请人需同时接受两个部门的联合评估。DoW和DHS将综合考量国家安全风险、供应链韧性，以及申请人在美国境内建立可信制造能力的承诺，最终作出是否构成“不可接受风险”的判断。

在申请指引也同时指出，提交申请不保证获得批准；DoW和DHS可视情况要求申请人提供补充信息；所有决定均为终局性决定，仅可由DoW和DHS自行裁量决定是否调整；此外，申请人须于2028年1月1日前提交有条件批准申请。FCC将把申请信息分别转交战争部（DoW）与国土安全部（DHS）进行联合评估。

(一)申请基本要求

根据FCC《附件A：关于外国生产的电力逆变器有条件批准申请指引》，以下是申请的基本要求：

1.所有申请有条件批准的实体，须以机器可读的PDF格式提交本指引所列全部信息。信息不完整可能导致申请被延误或拒绝。

2.申请材料须包含由授权公司高级管理人员签署的认证声明，证明所有信息真实、完整、准确，并承诺在发生任何重大变更时及时披露。凡故意违反有条件批准条款或向美国政府实质性虚报信息的申请人，其已获批准的有条件批准将被终止，且不得再次申请。

(二)须提交FCC的信息

（以下材料与申请“先进机器人设备”的有条件批准的申请材料一致）

1.公司结构

根据FCC《附件A：关于外国生产的电力逆变器有条件批准申请指引》，申请人须提供以下公司结构信息：

(1)法定名称、注册管辖地及主要营业地（Legal name, jurisdiction(s) of incorporation, and principal place of business）

(2)完整的所有权架构，包括母公司、子公司、关联公司及合资企业（Complete ownership structure, including parents, subsidiaries, affiliates, and joint ventures）

(3)持股5%及以上的实际受益所有人（Beneficial owners holding five percent or greater equity）

(4)董事会成员及高管层信息，包括国籍及居住国（Board members and executive leadership, including nationality and country of residence）

(5)外国政府的所有权、控制权、影响力、融资或实质性支持，申请人须识别所有允许外国自然人或政府影响企业运营、决策或技术访问的安排（applicants must identify any arrangements that allow foreign persons or governments to influence operations, decision-making, or access to technology）

2.制造与供应链披露

根据FCC《附件A：关于外国生产的电力逆变器有条件批准申请指引》，申请人须提供以下制造与供应链信息：

(1)物料清单与原产地信息

·申请有条件批准的电力逆变器设备的详细物料清单（BOM）；

·逆变器所有组件的原产国，以及设计的原产国；

·逆变器机载软件及固件的原产国。

(2)知识产权与软件更新

·负责该逆变器设备知识产权所有权及软件更新的实体信息。

(3)境外制造的合理性说明

·就申请的外国生产的逆变器设备目前未在美国境内制造的原因作出说明，包括选择境外来源的理由，以及是否在美国国内有替代方案。

(4)制造、装配与测试地点

·申请有条件批准的逆变器的制造地点、总装地点及测试地点。

(5)供应链集中度量化评估

·按国家划分的供应链集中度的量化评估，以总价值百分比和生产量双维度呈现。

(6)供应链单点断裂的识别

·识别逆变器供应链中存在的单点断裂缺失（any single points of failure in the supply chain），包括：单一来源供应商名单及其所在国，以及该供应商断供情形下的应急预案说明。

3.美国境内制造与回流计划

笔者认为这可能是战争部（DoW）与国土安全部（DHS）联合评估中权重最高的核心板块，根据FCC《附件A：关于外国生产的电力逆变器有条件批准申请指引》，申请人须提供以下信息：

(1)详细的时限性回岸计划

·就申请有条件批准的电力逆变器，提供在美国境内拟建立或扩大制造能力的详细计划，并附有明确时间节点。

(2)专职负责人或专责机构

·指定负责实施和监督美国制造与回岸计划的专职联络人或专责部门。该负责人或机构须每季度一次向发出有条件批准的机构汇报回流计划的执行进展。

(3)现有美国本土制造与装配情况

·提供现有美国本土制造与装配情况说明，具体包括：在美国境内完成装配的组件占比；以及现有美国员工人数及设施情况（地点、职能等）。

(4)未来1至5年资本支出与投资计划

·提供未来1至5年内专项用于美国本土制造与装配的已承诺及计划资本支出、融资或其他投资说明，包括预期时间表和里程碑节点，具体覆盖：

i.预计新增员工人数

ii.预计扩建的美国境内制造设施面积（以平方英尺计）

iii.计划投入的美国制造扩展资金

(5)既往计划执行情况盘点

·若申请人系申请延续现有有条件批准，或申请人已持有其他覆盖设备的有条件批准，须提供此前提交的美国制造与回岸计划的执行进展清单。

敬请期待下篇。