欧盟制裁应对的六问六答
作者：邱梦赟 倪好 2026-06-172026年4月23日，欧盟通过第20轮对俄制裁措施，并将多家中国企业列入欧盟制裁清单。作为欧盟反规避制裁措施的一部分，相关主体被欧盟认定为“直接或间接支持俄罗斯军事工业复合体，或从事规避制裁活动的实体”。1
2026年6月15日，欧盟理事会进一步通过一系列限制性措施，将47个实体和34名自然人列入制裁清单，其中包括两家中国大陆公司。欧盟认为，相关主体支持俄罗斯军事工业复合体及其在第三国的活动。与此同时，欧盟外交与安全政策高级代表兼外交事务委员会主席亦表示，欧盟正在着手制定范围更广的第21轮制裁方案，并称“每一项措施都在缩小俄罗斯的回旋余地”。
由此可见，欧盟对俄制裁对中国企业的外溢影响正在持续扩大，中国企业被纳入欧盟制裁视野的风险亦不断上升，后续第21轮制裁措施可能进一步波及更多中国企业。在此背景下，中国企业有必要持续关注欧盟制裁规则及清单更新，及时识别自身与欧盟之间的连接点，并结合供应链结构、客户关系及交易安排，动态评估潜在合规风险。
结合我们在相关项目中的应对经验，现就中国企业面对欧盟制裁风险时的应对思路与实务要点总结如下：
一、 什么是欧盟制裁？
欧盟制裁是欧盟共同外交与安全政策项下的重要工具，通常用于应对国际和平与安全威胁、领土完整受损、人权侵害、恐怖主义、核扩散、网络攻击等事项。就制裁对象和场景而言，欧盟已针对俄罗斯、白俄罗斯、伊朗、朝鲜、叙利亚等国家或地区，以及恐怖主义、人权侵害、网络攻击、化学武器扩散等特定行为或主题建立了不同的制裁制度。相关制裁措施可能包括资产冻结、禁止提供资金或经济资源、旅行限制、贸易限制、金融限制、服务限制及特定行业限制等。
在欧盟制裁体系中，理事会决定（Council Decision）与理事会条例（Council Regulation）通常共同构成同一制裁制度的法律基础：前者主要在共同外交与安全政策框架下确立制裁措施的政策依据及基本内容，后者则将其中涉及经济、金融、贸易、资产冻结等事项转化为在欧盟成员国直接适用的具体法律义务。其中，与俄乌冲突相关的主要理事会条例包括：
《欧盟理事会第833/2014号条例》（Council Regulation (EU) No 833/2014）：是欧盟对俄经济制裁、行业性限制、贸易及出口管制、反规避措施的主干条例；
《欧盟理事会第269/2014号条例》（Council Regulation (EU) No 269/2014）：主要涉及针对破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的主体所采取的资产冻结类列名措施；
《欧盟理事会第692/2014号条例》（Council Regulation (EU) No 692/2014）；要针对克里米亚和塞瓦斯托波尔相关限制措施；
《欧盟理事会第2022/263号条例》（Council Regulation (EU) 2022/263）：主要针对乌克兰特定非政府控制地区的相关限制措施；
《欧盟理事会第765/2006号条例》（Council Regulation (EC) No 765/2006）：是白俄罗斯制裁框架下的核心条例之一。
上述条例在欧盟成员国内具有直接适用效力，无需成员国另行转化为国内法即可适用2；但具体执行和处罚则主要由各成员国主管机关依据其国内法律负责，因此，不同成员国在执法机关、处罚程序和处罚力度方面可能存在差异。
与美国OFAC的特别指定国民和被封锁人员（SDN）清单相比，欧盟制裁并非仅由一个统一清单构成。实务中所称“欧盟制裁清单”通常是一个统称，欧盟虽设有金融制裁综合清单等查询工具，但相关主体的具体列名依据、适用制裁制度及法律后果，仍需回到相应的欧盟制裁制度及其对应的法律文件、附件清单中进行判断。
简而言之，欧盟针对不同国家、地区或主题分别设置制裁制度，不同制度下的被制裁对象、限制措施、例外情形和许可机制也可能不同。因此，在判断某一主体是否受到欧盟制裁影响时，除检索欧盟综合金融制裁清单外，仍需结合具体制裁法规、理事会决定及其附件进行分析。
二、 欧盟制裁的管辖适用于非欧盟企业吗？
结合我们与知名欧盟制裁律所的交流及相关项目经验，欧盟制裁的适用逻辑与美国OFAC制裁存在明显差异。相较于OFAC制裁较强的“长臂管辖”特征，欧盟制裁一般并不采取同等程度的广泛“长臂管辖”模式。
以近期部分中国企业被欧盟纳入资产冻结类制裁清单所依据的《欧盟第269/2014号条例》为例，根据《欧盟第269/2014号条例》第17条，该条例适用于以下主体或情形3：
1. 位于欧盟领土内，包括其领空；
2. 在任何欧盟成员国管辖下的航空器或船只上；
3. 任何欧盟成员国国民（无论其位于欧盟领土内外）；
4. 根据任何欧盟成员国法律成立或组建的任何法人、实体或机构；
5. 在欧盟境内全部或部分开展业务的任何法人、实体或机构。
针对欧盟制裁适用范围，欧盟委员会在相关常见问题解答中作出了进一步说明：
根据《欧盟委员会汇编的常见问题解答》4，“所有欧盟主体（无论是自然人还是法人）——都必须遵守欧盟制裁，包括所有欧盟以外的第三国公司在欧盟的子公司。欧盟公司在外国的分支机构仍然是欧盟主体，因此受到该条例的约束。相反，欧盟母公司的外国子公司是根据外国法律成立的，而不是根据成员国的法律，因此它们不受该措施的约束。然而，欧盟母公司不得利用其外国子公司来规避适用于欧盟母公司的义务，例如通过委托它们做出违反制裁的决策，或批准俄罗斯子公司的此类决策。”
《欧盟委员会汇编的常见问题解答》中还说明，欧盟制裁“不适用于完全在欧盟境外开展业务的非欧盟公司或个人。例如，非欧盟公司将农产品从俄罗斯直接运往非欧盟国家，就欧盟制裁而言不承担义务。但是，如果同一家公司通过欧盟进口相关产品，或在欧盟境内进行付款，则其必须遵守欧盟制裁，因为其进入了欧盟内部市场。”5
因此，根据上述法律规定以及常见问题解答，欧盟制裁规则（即“《欧盟第269/2014号条例》”）的直接遵守义务通常并非当然适用于所有非欧盟主体。
但是，如果非欧盟公司在欧盟境内全部或部分开展业务，则根据《欧盟第269/2014号条例》第17条第5款，相关从事欧盟业务的主体，应当该等欧盟业务遵守《欧盟第269/2014号条例》及相关欧盟制裁规定。
三、 欧盟制裁清单有没有“穿透”？
在欧盟资产冻结类制裁项下，制裁效果并不限于清单中被直接列名的主体；如未列名实体由被列名主体直接或间接拥有或控制，欧盟主管机关可能认为该未列名实体的资金和经济资源亦应被冻结，且向该未列名实体提供资金、货物、服务或其他经济资源，可能被认定为间接向被列名主体提供资金或经济资源。
(一) 拥有
就“拥有”而言，欧盟理事会《限制性措施有效实施最佳实践（EU Best Practices for the effective implementation of restrictive measures）》（以下简称为“《2024年版欧盟最佳实践》”），判断一个法律实体是否被另一主体“拥有”的标准，是后者持有该实体50%或以上的所有权权益或拥有多数权益；如果满足该标准，原则上即认为该实体被该主体拥有6。
此外，欧盟现在明确强调合并计算。如果多个被列名主体分别持有某一实体的股权，例如一个持有30%、另一个持有25%，合计达到55%，该实体原则上也会被视为由被列名主体拥有7。
(二) 控制
根据《2024年版欧盟最佳实践》，就“控制”而言，即使被列名主体对相关实体的持股比例未达到50%，如其能够通过以下方式对该实体的经营决策、资产处分或财务安排施加决定性影响，该实体仍可能被认定为受被列名主体控制，并因此被纳入欧盟制裁措施的影响范围8：
有权任免多数董事、管理层或监督机构成员；
通过股东协议等方式控制多数表决权；
有权对该实体施加支配性影响；
有权使用该实体全部或部分资产；
在统一管理基础上经营并编制合并报表；
共同承担该实体财务责任或为其债务提供担保等。
(三) 间接提供资金或经济来源
根据欧盟Helpdesk的相关指引9，如某未列名实体由被列名主体拥有或控制，则该未列名实体的资金和经济资源原则上会被推定为受被列名主体控制；同时，向该未列名实体提供资金或经济资源，也会被推定为会间接到达或惠及被列名主体。
四、 欧盟制裁可以规避吗？解读反规避条款
欧盟制裁还通常设置反规避条款。例如《欧盟第269/2014号条例》第9条禁止明知且故意参与目的或效果在于规避第2条资产冻结措施的活动10。
欧盟委员会FAQ进一步说明，即使没有实际解除冻结、也没有资产最终流向被列名主体，如果某一结构本身是为了帮助相关主体逃避制裁效果，持续参与该结构也可能构成规避11。
五、 违反欧盟制裁的后果是什么？
欧盟制裁的执行由各欧盟成员国依据其国内法律实施，因此具体的处罚力度和性质可能因不同的成员国国家而异。
以《欧盟第269/2014号条例》为例，该条例第15条规定，欧盟成员国应当制定适用于违反本条例行为的处罚规则，并采取一切必要措施确保该等规则得到执行；相关处罚措施应当具有有效性、相称性及威慑力。该条还规定，成员国可根据各自国内法律，将行为人自愿披露违反本条例的行为作为从轻处罚情节予以考虑；同时，成员国还应当设置适当的没收措施，以没收因违反本条例所得的收益12。
在实践中，欧盟成员国通常会通过行政处罚和刑事责任相结合的方式实施制裁执法，违反欧盟制裁可能导致行政罚款、刑事责任、没收违法所得或其他执法措施，在严重情形下，相关责任人员亦可能承担刑事责任。以德国为例，德国主要通过《德国对外经济法》（Außenwirtschaftsgesetz, AWG）及《德国对外经济条例》（Außenwirtschaftsverordnung, AWV）进行规制和处罚，根据AWG，部分制裁违法行为可构成行政违法，并可能被处以最高五十万欧元的行政罚款；同时，违反欧盟制裁项下的出口、进口、转让、提供、服务、投资、资产冻结等禁止性规定，亦可能构成刑事犯罪。一般情况下，相关违法行为可能面临三个月至五年的有期徒刑；在特定特别严重的制裁规避情形下，相关责任人员可能面临六个月至十年的有期徒刑。
六、 中国企业如何应对欧盟制裁？
此处分为被欧盟制裁的中国企业，以及，供应链中存在被欧盟制裁的中国企业，两种应对方式。
(一) 对于已经被欧盟制裁的中国企业
我们建议尽快做好如下工作：
1、 中国境内律师层面：
(1) 应急应对措施：法律层面
i. 区分并研判欧盟制裁措施的具体类型及影响，起草相关制裁措施对本企业的影响，供企业与下游客户沟通交流时使用。
ii. 针对媒体报道、外部问询及其他可能涉及对外披露或回应的情形，制定统一的对外沟通口径，避免因不同部门或人员表述不一而引发进一步的合规、声誉或商业风险。
iii. 系统梳理企业与下游客户、供应商的交易合同、框架协议、承诺函及其他相关文件，审查本次被列清单的事实原因及法律后果。
iv. 全面梳理企业与欧盟的连接点。
v. 必要时运用中国反制法律工具箱。鉴于在面对外国单边制裁时，被制裁企业以及与被制裁企业存在正常交易关系的企业，均可能属于单边制裁措施项下的受影响方，相关应对措施应优先以沟通、解释及友好协商为基础。
vi. 评估制裁风险扩大风险，例如被美国OFAC进一步制裁的风险，提前作出应对预案。
(2) 应急应对措施：业务层面
i. 与下游客户，尤其是自身存在欧盟市场、欧盟客户或欧盟合规义务的客户法务部门，开展主动、友好且审慎的沟通与协商，以降低客户疑虑并维护关键客户关系及业务连续性。
ii. 系统盘点企业在欧盟市场的业务布局及风险敞口，并在此基础上评估和制定非欧盟替代方案。
(3) 长期应对建议：
i. 结合公司业务发展规划、市场布局及制裁风险敞口，持续评估业务机会与合规风险之间的平衡点，选择并优化适合公司未来发展的市场方向。
ii. 建立健全制裁风险防控及合规管理体系，加强对客户、供应商、最终用户、最终用途及交易路径的风险识别和动态管理。
2、 欧盟律所层面
(1) 评估并通过行政申请或司法救济等方式，寻求实现制裁移除的可能性；
(2) 如短期内难以实现制裁移除效果，则评估申请短期豁免、过渡期或其他临时性安排的可行性，以缓释制裁措施对公司业务造成的突发影响，并协助公司平稳过渡。
(二) 供应链中存在被欧盟制裁的中国企业
我们也代表了诸多供应链中存在被欧盟制裁的中国企业，帮助他们平稳应对供应链的欧盟风险。根据我们的经验，建议受影响方尽快做好如下工作：
1、 识别合作方被欧盟制裁的情况，注意欧盟制裁清单存在穿透效力。此外，区分合作方被欧盟制裁的类型。
2、 审阅具体与被制裁企业的合作情况、涉及的欧盟终端客户与终端市场情况。个案评估该合作方被欧盟制裁后，对公司的切实影响。
3、 在供应链上，溯源供应链物料，排摸被制裁企业提供的物料情况以及下游使用情况。
4、 在物流与支付链上，排查是否存在通过被制裁企业的资金流转或货物中转。
5、 梳理与被制裁上游企业的现行合同，评估继续履约是否触发欧盟反规避风险。
6、 与被制裁企业进行友好协商，平衡好中国反制裁与履行国际制裁合规义务，找到折衷点。
笔者结语：律师/合规官的职责都是确保从事国际化经营的客户（尤其是国际化经营的中国企业、跨国企业、在华外资企业）在多个司法管辖的法律体系之间的夹缝中找到合法的生存空间——既不触犯相关外国的出口管制与经济制裁红线，也不违反中国的反制裁义务与出口管制相关规定。这可能是当今出口管制与经济制裁风控合规实践中最复杂、最富挑战性的任务之一，也是这个时代赋予我们律师最重要的历史使命。
注释
1.https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_26_869
2.https://commission.europa.eu/law/law-making-process/types-eu-law_en
3.原文为：This Regulation shall apply:
(a) within the territory of the Union, including its airspace;
(b) on board any aircraft or any vessel under the jurisdiction of a Member State;
(c) to any person inside or outside the territory of the Union who is a national of a Member State;
(d) to any legal person, entity or body, inside or outside the territory of the Union, which is incorporated or constituted under the law of a Member State;
(e) to any legal person, entity or body in respect of any business done in whole or in part within the Union.
4.见：https://finance.ec.europa.eu/document/download/66e8fd7d-8057-4b9b-96c2-5e54bf573cd1_en?filename=faqs-sanctions-russia-consolidated_en.pdf
原文为: Russian branches of EU companies remain EU persons, and thus bound by the Regulation.
By contrast, Russian subsidiaries of EU parent companies are incorporated under Russian law,
not under the law of a Member State, hence they are not bound by the measures.
5.原文为：EU sanctions are never extraterritorial and do not apply to non-EU companies or individuals that do business entirely outside the Union. By way of example, a non-EU company shipping agricultural products from Russia directly to a non-EU countries has no obligations vis-à-vis EU sanctions. However, if the same company imports the products via the Union or carries out payments in the Union, then it has to comply with EU sanctions as it is entering the EU internal market.
6.https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11623-2024-INIT/en/pdf;
原文为：The criterion to be taken into account when assessing whether a legal person or entity is owned by another person or entity is the possession of 50% or more of the proprietary rights of an entity or having majority interest in it20. If this criterion is satisfied, it is considered that the legal person or entity is owned by another person or entity.
7.原文为：When assessing ownership, the aggregated ownership of the entity should , also be taken into account. For example, if one designated person owns 30% of the entity and another designated persons owns 25% of the entity, the entity should, in principle, be considered as owned by designated persons.
8.原文为：The criteria to be taken into account when assessing whether a legal person or entity is controlled by another person or entity, alone or pursuant to an agreement with another shareholder or other third party, could include, inter alia: a. having the right or exercising the power to appoint or remove a majority of the members of the administrative, management or supervisory body of such legal person or entity; b. having appointed solely as a result of the exercise of one's voting rights a majority of the members of the administrative, management or supervisory bodies of a legal person or entity who have held office during the present and previous financial year; c. controlling alone, pursuant to an agreement with other shareholders in or members of a legal person or entity, a majority of shareholders' or members' voting rights in that legal person or entity; d. having the right to exercise a dominant influence over a legal person or entity, pursuant to an agreement entered into with that legal person or entity, or to a provision in its Memorandum or Articles of Association, where the law governing that legal person or entity permits its being subject to such agreement or provision; e. having the power to, de facto, exercise the right to exercise a dominant influence referred to in point (d), without being the holder of that right21; f. having the right to use all or part of the assets of a legal person or entity; g. managing the business of a legal person or entity on a unified basis, while publishing consolidated accounts; h. sharing jointly and severally the financial liabilities of a legal person or entity, or guaranteeing them.
9.https://eu-sanctions-compliance-helpdesk.europa.eu/why-ownership-and-control-important_en；
原文为：Provisions like these mean that any company or other entity owned or controlled by Person A must also have its funds and economic resources (assets) frozen, as these can be presumed to be controlled by Person A. In addition, no funds or economic resources should be made available to that entity, as these can be presumed to indirectly reach or benefit Person A.
This presumption can be rebutted (i.e. disproved) if it can be demonstrated that the funds or economic resources in question are in fact not controlled by, or would not reach or benefit, the Listed Person, despite the Listed Person’s ownership or control of that entity.
10.原文为：It shall be prohibited to participate, knowingly and intentionally, in activities the object or effect of which is to circumvent the prohibitions set out in this Regulation, including by participating in such activities without deliberately seeking that object or effect but being aware that the participation may have that object or effect and accepting that possibility.
11.https://celnisprava.gov.cz/cz/Documents/2024-09-05--FAQs-sanctions-russia-assets-freezes_en.pdf；
原文为：Article 9 can be breached even if the freezing of assets is not discontinued and no assets reach or benefit the now-listed person; mere participation in a structure created for that purpose can be considered as a breach.
12.原文为：Member States shall lay down the rules on penalties, including as appropriate criminal penalties, applicable to infringements of the provisions of this Regulation and shall take all measures necessary to ensure that they are implemented. The penalties provided for must be effective, proportionate and dissuasive, and may take the voluntary self-disclosure of infringements of the provisions of this Regulation into account as a mitigating factor, in accordance with the respective national law. Member States shall also provide for appropriate measures of confiscation of the proceeds of such infringements.
