《招标投标法》第二十七条第二款规定：“招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。”

《招标投标法实施条例》第四十二条第三项将“提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明”，作为认定属于“以其他方式弄虚作假的行为”的情形之一。

由此可见，在建设施工的招标项目中，投标文件内容包括的拟派出的项目负责人，属于对招标文件的实质性响应内容，其简历、劳动关系证明应当真实完整、合法有效。同时，为了保证拟派出的项目负责人能够充分履职到岗，《注册建造师管理规定》第二十一条第二款规定：“注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。”为此，许多建设施工的招标项目将投标人拟派出的项目负责人不得存在其他在建项目作为资格要求进行约定，但也由此引发拟派出的项目负责人无其他在建项目的时间认定争议。

例如，某招标项目招标文件中，约定投标人的资格条件，包括“拟派项目负责人须具备在本单位注册的建筑工程专业一级注册建造师执业资格，且未担任其他在施建设工程项目的项目负责人”，并约定由投标人以提供承诺书的方式，对前述资格条件作出承诺，否则将按照弄虚作假骗取中标的情形处理，并将据此取消其投标资格。

某公司参与该招标项目投标并中标，其在投标文件中提交承诺书，对其拟派的项目负责人王某，未担任其他在施建设工程项目的项目负责人作出承诺，但被其他投标人提出投诉，投诉认为王某在某公司中标该招标项目时，在其他在施建设工程项目中仍然担任项目负责人，主要依据为其他在施建设工程项目的施工许可证与当地行政监管平台备案的项目负责人，在该招标项目提交投标文件截止时间后，仍然为王某，因此投诉某公司在该招标项目中存在弄虚作假骗取中标的行为，主张应当取消某公司的中标资格。经该招标项目招标人以及行政监督部门调查核实，投诉人主张的事实属实，但该事实在法律上是否应当认定为某公司具有弄虚作假骗取中标的行为，存在巨大的争议。

争议的焦点在于，拟派项目负责人王某无在建项目的时间，是否应当以备案变更的时间为准。进一步而言，王某在其他项目中的项目负责人之身份变更为其他人的时间，应当以该招标项目提交投标文件截止时间之前建设单位的同意时间为准，还是应当以该招标项目提交投标文件截止时间之后完成项目负责人备案变更的时间为准。此外，针对类似争议，即有司法案例认定拟派项目负责人的变更时间，应当以备案变更的时间为准。例如，贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）黔23行终57号行政判决书载明的二审裁判意见包括：“建设工程合同履行期间更换项目负责人不仅须经发包人书面同意还应当报原备案机关备案”“建设工程合同履行期间更换项目负责人应当报原备案机关备案”“上诉人更换‘坤邦·城市公园’建设项目项目负责人取得该项目的发包人书面同意仅是其更换‘坤邦·城市公园’建设项目项目负责人的程序性行为，并未完成最终的更换程序，不具有对外公示效力。故上诉人在参与安龙县平桥水库移民安置点建设项目投标活动中确实存在拟派项目负责人有在建建设工程项目的行为。”

本文认为，针对投标文件中的拟派出的项目负责人无在建项目的时间认定，在该招标项目的招标文件未作出具体明确约定的情况下，结合相关规定以及拟派出的项目负责人备案变更的性质，项目负责人在其他在建项目的变更时间，应当以建设单位的同意时间为准。

（一）依据《注册建造师执业管理办法（试行）》及其对有关条款解释的复函意见，项目负责人在在建项目的变更时间，应当以建设单位的同意时间为准

《注册建造师执业管理办法（试行）》（建市〔2008〕48号）第十条规定：“注册建造师担任施工项目负责人期间原则上不得更换。如发生下列情形之一的，应当办理书面交接手续后更换施工项目负责人：（一）……；（二）发包方同意更换项目负责人的；（三）……。建设工程合同履行期间变更项目负责人的，企业应当于项目负责人变更5个工作日内报建设行政主管部门和有关部门及时进行网上变更。”

《住房和城乡建设部关于<注册建造师执业管理办法>有关条款解释的复函》（建市施函〔2017〕43号）对此认为：“根据《注册建造师执业管理办法》（建市〔2008〕48号）第十条规定，建设工程合同履行期间变更项目负责人的，经发包方同意，应当予以认可。企业未在5个工作日内报建设行政主管部门和有关部门及时进行网上变更的，应由项目所在地县级以上住房城乡建设主管部门按照有关规定予以纠正。”

依据上述规定，对于建设工程合同履行期间变更具有一级注册建造师执业资格的项目负责人的，只要经发包方即建设单位的同意，即应当首先予以认可，且在此之后，对未在5个工作日内报建设行政主管部门和有关部门及时进行网上变更的，才再按照有关规定予以纠正。

因此，是否报建设行政主管部门和有关部门及时进行备案变更的，不影响首先应当对经建设单位同意的项目负责人变更予以认可的效力。

（二）依据《国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》载明的意见，对于行政备案事项，无需先经过行政机关审查同意即可从事相关特定活动，项目负责人的变更无需先经审查同意

《国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函〔2022〕110号）载明意见为：“各地区各部门要高度重视行政备案规范管理工作，加强行政备案规范化、法治化建设。严格设定要求，对行政备案事项，不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动；……。要加大监督检查力度，坚决纠正以备案之名行许可之实。要充分运用备案信息提升政府监管效能和政务服务水平，不断降低制度性交易成本，努力为市场主体发展营造更好的营商环境。”

有关项目负责人变更的规定，除上述《注册建造师执业管理办法（试行）》（建市〔2008〕48号）第十条第二款的规定外，《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（建质〔2014〕124号）第八条亦规定：“项目负责人应当在办理工程质量监督手续前签署工程质量终身责任承诺书，连同法定代表人授权书，报工程质量监督机构备案。项目负责人如有更换的，应当按规定办理变更程序，重新签署工程质量终身责任承诺书，连同法定代表人授权书，报工程质量监督机构备案。”

但是，上述规定中所述的网上变更或者备案，均属于行政备案的事项，明显不属于行政许可事项，依据上述规定，对行政备案事项，不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动。

依据上述规定，经建设单位同意后，无需经过行政机关审查同意，相关主体即可从事相关特定活动，王某在其他项目中的项目负责人之身份变更为其他人的时间，应当以该招标项目提交投标文件截止时间之前建设单位的同意时间为准。

（三）施工许可的法定申请主体系建设单位，但建设单位是否向相关建设行政主管部门申请变更建筑施工许可证载明的项目负责人，与施工单位拟派项目负责人是否存在其他在建项目，没有任何关联

《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”

《建筑施工许可管理办法》（2021年修订）第二条亦对此作出有关应当由建设单位申请领取施工许可证的规定。

依据上述规定，建筑施工许可的法定申请主体系建设单位，施工单位取得建设单位同意更换项目负责人的，项目负责人即已经不再亦无权再对原项目进行管理或者负责管理，项目负责人就原项目已经不存在在建项目，项目负责人就原项目亦无需再承担与项目负责人相关的义务与责任。进一步而言，变更项目负责人，既属于民事法律行为，也涉及到行政管理事项，在建设单位已经同意，且依据上述《住房和城乡建设部关于<注册建造师执业管理办法>有关条款解释的复函》（建市施函〔2017〕43号）的规定，亦应当予以认可的情况下，既不能因尚未完成相关备案变更程序而否定其已经变更的事实，也不能因尚未完成应当由建设单位申请变更的施工许可内容而否定其变更效力。

（四）退一步而言，有关项目负责人应当进行网上变更或者备案的规定，均属于无法律法规依据的规范性文件，依法应当审慎适用

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）就市场体系建设中建立公平竞争审查制度提出意见，其即认为“不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序”系要从维护全国统一市场和公平竞争的角度作为标准进行审查的情形之一，要求“按照‘谁制定、谁清理’的原则，各级人民政府及所属部门要对照公平竞争审查标准，对现行政策措施区分不同情况，稳妥把握节奏，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”

《优化营商环境条例》第六十四条规定：“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。”

上述《注册建造师执业管理办法（试行）》（建市〔2008〕48号）第十条第二款以及《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（建质〔2014〕124号）第八条有关网上变更或者备案的规定，均属于行政规范性文件，在现行有效的法律法规中均无依据，属于没有法律法规依据的事前备案程序，在适用时亦应当尤其审慎。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，亦可以对该等规范性文件的合法性进行附带审查申请。

综合上述分析意见，按照建设单位即发包方申请并完成项目负责人备案变更的时间，作为项目负责人之身份变更为其他人的时间，无法律法规依据，招标投标项目中拟派出的项目负责人在其他项目中无其他在建项目的时间，应当以其他项目建设单位的同意时间为准。由贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的上述（2019）黔23行终57号行政判决书，未考虑上述相关规定，难以作为认定拟派出的项目负责人无在建项目的时间应当以备案变更完成时间的参考依据。