在本专栏首篇文章《浅谈低空经济规范边界与产业创新的平衡路径》中，我们对空域所具有的公共经济产品属性和战略安全资源属性进行了介绍与论述，并对北京、深圳两地的发展模式进行了简要说明和对比。作为本专栏后续系列文章，本文将在前文的基础上通过区域比较视角，以上海为例对当前地方发展低空经济的规范与实践探索路径展开研讨，讨论空域双属性下地方应如何走出自己的独特模式，打造独有的低空经济发展方法论。

从整体体系出发，当前上海市现行的低空经济区域性规范体系以《上海市低空经济产业高质量发展行动方案 (2024-2027年）》（下称“《方案》”）为纲，并已通过出台专项政策法规和在其他政策文件中写入、转引低空经济内容的形式，为低空经济整体产业的发展和无人机、evtol和通用航空等重点产业、重点领域、重点场景的推进规划了蓝图。整体地看，在上海市级的各项总体规划和政策文件中，除《方案》专门对低空经济产业发展作明确布局外，为低空经济发展提供不同维度支撑的还包括《上海市信息通信业加快建设低空智联网助力我市低空经济发展的指导意见》《上海市低空飞行服务管理能力建设实施方案》等；另外，此前上海发布的《关于加快推进本市气象高质量发展的意见（2023-2035年）》《上海市推荐高端制造业发展的若干措施》《关于加快推进南北转型发展的实施意见》等一系列政策文件虽不直接与低空经济产业发展相关，但均在文件中提及无人机、通用航空、低空飞行器等作为推进不同主题、落实不同方针的重要手段，为低空经济产业发展指明了潜在的众多运营场景。在《方案》的纲要性指导作用下，当前上海市低空经济产业发展状况整体良好，低空经济产业链不断完善，科研资源和区位经济优势对低空经济发展的赋能作用愈发凸显。依据上海中创产业创新研究院联合上海交通大学航空航天学院编制的《上海低空经济发展白皮书2024》，上海共有超过300多家获得民航华东局批准的无人机通航企业，基本涵盖研发制造、应用服务、执照培训等领域，形成了研发、系统、零部件、整机、应用及服务的完整产业链；依据IT桔子和前瞻产业研究院的数据，2024年度上海市低空经济产业投融资热度极速升高，融资数量达到13项，融资金额高达34.2亿元，融资主体包括沃兰特航空、峰飞航空等多家国内低空经济头部企业。整体汇总来看，上海作为我国经济中心、长三角经济带核心城市，坐拥资本积聚优势、科研资源积累优势、基础设施先发优势，低空经济产业整体发展态势喜人。

但值得注意的是，当前上海市低空产业发展仍有尚可完善之处。在2025上海两会关于低空经济的建言讨论中，有民主党派人士指出当前上海低空经济发展出现一哄而上的恶性竞争苗头、产业配套政策、人才储备不足、法律制度不完善等问题，亟需在顶层设计、基础设施完善、应用场景创新、关键技术攻关、产业领域拓展、法律制度体系建设、产业人才培养等方面加大投入；有声音认为，上海低空经济发展情况相较于国内外代表性城市，整体尚处于起步阶段，仍需要明确差异化发展的路径、避免与其他地区同质化竞争，并可以考虑通过着力发展evtol等路径打造独特的上海模式……其中，《促进上海低空经济发展的提案》（下称《提案》）中关于促进低空经济的地方性顶层立法尤其瞩目：《提案》指出，当前虽然上海已经通过《方案》进行了有效的制度建设，但仍旧缺乏地区性的顶层设计，如深圳就于2024年1月发布了全国首部低空经济立法——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（下称《深圳条例》），据此，《提案》呼吁上海以地方性低空经济促进立法为牵引，推动低空经济各类政策法治化，建议市经信委会同交通委、公安局等部门，研究制定促进低空经济全产业发展的地方性法规，形成低空经济“上海模式”。

可以观察到，除上文提及的《深圳条例》外，全国范围内地位类似的地方性顶层立法设计还包括广州市于2025年2月正式发布的《广州市低空经济发展条例》（下称《广州条例》）；而与上海《方案》地位类似的地方性政策文件则有北京市四部委联合发布的《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》（下称《北京方案》）。同属地方针对低空经济发展而出台的文件，上海《方案》与前述三份文件有何异同，《提案》所呼吁的地方性顶层设计是否可以从前述三份文件中窥见一定的路径参考？这无疑令每一位关心低空经济“上海模式”的有心人沉思。

1.深圳条例和广州条例对上海模式的启迪

从可参考意义上，《深圳条例》和《广州条例》为低空经济立法的上海模式提供了两大层面的意义：从文件形式出发：《深圳条例》和《广州条例》均采用了地方政府正式立法的明确形式，以地方立法的较高效力位阶对当地低空经济发展的布局作出高屋建瓴式的突出贡献，也通过先行立法的昭示意义和导向意义凸显了发展本地低空经济的坚定决心；实际内容上：《深圳条例》和《广州条例》均对低空经济产业运行全过程涉及的政府相关权责进行明确定义权责，聚焦各部门分工、回应飞行审批统筹沟通职能等涉空域关键问题，切实解决了一拨当地低空经济发展面临的难点痛点。

但在分析研读两条例的参考价值时，同样应当注意到：各地的立法进度应扎根、回应各地的产业背景和现行立法体系，深圳和广州的立法成果反应了当地低空经济产业发展的需求，也是当地低空产业独特区位因素灌溉的硕果，盲目照搬其已有的立法内容可能导致南橘北枳的错位。首先应考虑的是不同地区产业发展背景和空域管制情况存在差异，且深圳的首部条例建立在对其先期实践探索结果和先期政策文件、协调机制成果的整合之上，最终呈现出较大的开拓力度和协调成果，对后续广州条例的跟进颁布也有带动意义；应当说：《深圳条例》的颁布既是先行与开拓，又是水到渠成的结果。

基于上述分析，我们认为：在探索建立低空经济“上海模式”的过程中，既应当抱以谨慎沉稳的态度，又应不忘开放探索的精神，在顶层设计具体文件的内容上宜粗不宜细，但顶层设计本身宜有不宜无。

同时，深圳与广州作为粤港澳大湾区重要城市，《深圳条例》和《广州条例》在内容和整体导向上其实已体现出基于地区产业基础差别和应用场景差别的区际协同战略：如深圳具有坚持其科技型先锋城市的定位与优势，在其区域立法的代表成果《深圳条例》上相对侧重对技术探索的鼓励与保障，并通过协调空域资源等代表性创举为低空新技术的开拓“保驾护航”；而广州具有大湾区综合型枢纽城市优势，在其区域立法上相对侧重低空经济发展的应用场景，通过创新性设立专门部门广州空港委，为本地低空经济的配套基础设施建设和综合应用场景开发提供指导。在《深圳条例》和《广州条例》的协同发展战略下，两条例的不同侧重点顺利激发了低空产业的城际协同效应，为粤港澳大湾区低空产业的整体化一体化发展提供了强大助力。

基于上述分析，我们认为：一方面，从应然的、顺利发挥优势的角度出发，上海作为长三角区域核心城市，在考虑低空经济产业发展和立法的过程中更应当积极主动利用好长三角地区现有的完整产业分工、地理趋近优势和完善的协调联动体制机制；另一方面，从实然的角度出发，长三角地区的合肥、杭州、苏州等城市已在自发探索的过程中先行结合自身区位优势和政策定位探索出了独有的发展路径，且在低空产业链、生产技术和国家级政策扶持等方面均已达到较高水平，上海更应当在区际战略中坚持高站位、看全局的打法，主动选择牵头指定低空经济的区域协调体制和立法框架、合作框架，结合长三角地区不同城市的先行优势，完善自身立法内容。如在内容层面发扬上海审批的近水楼台优势、资本积聚优势和科研教育优势，与合肥、杭州等地的政策资源优势和对应工业生产链优势完成顺利承接。最终的目标是建立起综合考虑本地区不同城市的区位优势、基于区域协同发展战略进行有的放矢的协调的地方立法上海模式。

2.  北京方案与上海方案的对比

《北京方案》于2024年9月30日由北京市经济和信息化局等4部门联合发布，截止目前其仍是北京地区规范层面对于低空经济立法的总体纲领性设计，在效力层级角度与上海《方案》类似。

具体地看，在发布主体层面，《北京方案》由北京市经济和信息化局、北京市发展和改革委员会、北京市科学技术委员会+中关村科技园区管理委员会、北京市交通委员会多部门联合发布，上海《方案》由市政府统筹发布。上海《方案》虽不由具体部门发布，但全文已在对应部分列明相关内容的责任主体部门；且应当认为，由市政府统一发布的形式为后续《方案》的顺利执行落地提供了有效的保证。

在方案内容层面，北京方案和上海方案在内容上均明确了本地低空经济产业发展的着力方向和战略目标，并基于该等目标详细布局了未来3年内本地低空经济产业的发展路径，但两方案其中均未涉及到《深圳条例》和《广州条例》的一大亮点：对飞行活动申请和空域申请这类需行政机关出力协调、申请的内容，未明确规定具体部门应当通过何种具体形式发力。

但综合比对，由于文件效力等级不同、地区低空产业的发展方向不同，前述的规定“空白”是否应当被视为《北京方案》的未竟之处，实则值得讨论。

首先，深圳条例和广州条例作为地方性立法，其效力位阶更高，有权对具体事项进行更具强制力和规范力的约定；《北京方案》和上海《方案》受限于效力位阶，难以就该等事项进行过于具体的权责划分。当然，这也深刻体现了地方性顶层立法设计的重要价值。

同时，基于前文《浅谈低空经济规范边界与产业创新的平衡路径》的分析结果可知，北京市低空产业的主要发展着力点集中在监管侧，更多布局了低空安全、风行管控等领域，这决定了北京在推进低空经济发展的过程中，自身需求与其他着力于产业侧的城市有所不同，对打通飞行活动审批和空域申请卡点的需求相较其他城市存在差异。

综合来看，上海现行《方案》的具体规范内容已深刻结合了当前上海及长三角地区的低空经济发展现状，在自身效力可涵盖的范围内为打通上海低空经济发展难点卡点发挥了卓著作用。同时，笔者认为，在已有先行城市通过进行地方性顶层立法设计进一步深化低空经济发展的背景下，低空经济地区立法的“上海模式”可以考虑进一步以其他地区地方先行实践的办法为参考、以突出的实践结果为抓手，为地方低空经济相关政策法规体系的完善和深化提供助力，为长三角地区低空经济产业的协同发展提供指导，为全国范围内其他城市的低空经济规范体系建设树立典范。

感谢团队实习生蔡华溢对本文的撰写作出卓越贡献。