《国务院关于对外投资的规定》— 中国对外投资监管迈入系统化新纪元
作者：姚晓洪 2026-06-03一、概述与背景
2026年5月5日，国务院正式公布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称“《规定》”），并将于同年7月1日起施行。这是继2017年国家发改委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》后，中国首次以国务院行政法规层级专项规范境外投资活动，标志着中国对外投资监管体系正式迈入系统化、法典化新阶段。
《规定》共34条，从适用范围、总体要求、支持服务体系、管理监督框架、权益保护机制及法律责任六大维度，构建了完整的对外投资监管闭环。其制定的核心政策目标在于：推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，并维护国家主权、安全与发展利益。
律师提示：《规定》系行政法规层级规范性文件，法律效力高于部委规章。企业在开展对外投资活动时，应将本《规定》纳入合规框架顶层设计，系统梳理与现行项目的衔接义务。
二、适用范围
（一）投资者范围
《规定》第2条明确，适用主体为“中国境内的企业、其他组织和居民个人”，即涵盖境内所有类型投资者：
•境内注册企业（含国有企业、民营企业、外商投资企业）
•非法人组织（如合伙企业）
•境内居民个人（个人境外投资具体管理办法将由国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定）
（二）投资行为范围
对外投资（即“境外投资”）的定义涵盖：以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，直接或间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动。该定义采用功能主义路径，覆盖：
•直接股权投资及资产收购
•间接持股（通过中间层架构）
•以融资或担保方式形成的实质性控制
•取得经营管理权的商业安排
（三）特殊地区适用
第32条规定，对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行；法律、行政法规或国务院另有规定的，依照其规定。
（四）境外再投资及金融市场投资
第33条专设条款处理两类特殊情形：一是投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在境外金融市场的投资；二是以对外投资所获得资产、权益在境外的再投资。上述情形均适用本规定及国家其他有关规定。
律师提示：将“港澳台投资”纳入参照适用范围，为历史性突破，建议在港澳台有投资布局的企业尽快评估现有架构是否符合本规定要求，特别是核准备案及信息报告义务。
三、《规定》主要内容总览
主要内容 | 具体条款 |
适用范围（第2条） | 境内企业、组织及居民个人的直接/间接境外投资活动，包括港澳台 |
总体要求（第3-5条） | 坚持对外开放基本国策，贯彻总体国家安全观，统筹发展与安全，支持市场化自主决策 |
国际合作（第4条） | 主动对接国际高标准规则，推进高质量共建"一带一路"，反对单边主义和保护主义 |
服务保障体系（第6-9条） | 政府综合服务、专业中介服务、银行保险金融服务、行业协会服务 |
分类监管（第10-14条） | 核准备案、信息报告、出口管制、跨境数据流动、国有资产监管等 |
安全审查（第15条） | 建立健全境外投资安全审查制度，对影响国家安全的投资进行审查 |
合规要求（第16-17条） | 投资者完善治理结构、合规经营，禁止低价倾销、贿赂欺诈等不正当竞争 |
风险防控（第18条） | 监测预警和风险评估，发布安全预警信息 |
权益保护（第19-25条） | 外交保护、领事协助、投资壁垒调查、反制裁与反歧视措施 |
法律责任（第27-31条） | 行政处罚（没收违法所得、罚款、禁止期限）、民事责任、刑事责任 |
四、核心条款解析
（一）管理体制：分类分级全过程监管
第10条确立了对外投资管理的基本原则：分类分级、全过程监管、风险防控，兼顾投资便利化与有效防范风险。
第11条明确国务院投资主管部门（国家发展改革委）、商务主管部门（商务部）负责制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止三类境外投资清单，并对投资者进行监督指导。
第12条规定，投资者开展对外投资活动，依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应依照国家有关规定如实提交材料，并配合监督检查。
律师提示：现行核准备案制度主要由发改委《境外投资项目核准和备案管理办法》（2014年第9号令）及商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令）规范。《规定》出台后，上述部门规章将面临修订以与《规定》衔接，建议持续跟踪监管动态。
（二）出口管制合规：新增明确限制
第13条新增了对外投资中的出口管制合规义务，明确投资者不得以下列方式违反出口管制要求：
•直接出口、使用国家禁止出口或未经许可限制出口的货物、技术、服务及相关数据
•通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作
•跨境提供技术指导
•安排人员跨境培训等方式，向境外转移受管控的货物、技术、服务或数据
上述条款将出口管制义务明确嵌入对外投资行为框架，标志着“投资”与“出口管制”监管体系的深度融合。
律师提示：这是中国首次在境外投资专项规范中明确规定出口管制义务。企业在开展跨境人员派驻、技术合作、培训项目时，必须结合《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》进行双重合规审查。
（三）境外投资安全审查制度
第15条规定，国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门，对影响或可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。
值得注意的是，安全审查义务具有强制性：有关组织、个人不得拒绝或阻碍审查，且必须遵守审查决定；违者面临第28条规定的没收违法所得、罚款，乃至禁止从事对外投资活动（最长三年）及强制处分股份、资产等处罚。
律师提示：目前境外投资安全审查制度尚缺乏完整专项法规，本规定的出台为未来立法奠定了授权基础。建议企业密切关注后续配套细则，特别是涉及敏感行业（科技、能源、基础设施等）的境外投资项目。
（四）跨境证据与数据提供限制
第22条规定，境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或受到境外司法、执法机构调查，需要向境外提供证据或相关材料的，应遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律法规；依法须经主管机关准许的，应履行相关法律程序。
律师提示：该条款对在境外涉诉企业意义重大，实质上要求企业在配合境外诉讼程序（如美国FCPA调查、反垄断调查等）前，须完成中国境内的合规审查程序，以避免因“未经许可提供证据”触犯中国法律。
（五）反制裁与权益保护机制
第24至25条构建了中国的对外投资反制裁与反歧视工具箱：
第24条：针对他国违反国际法对华采取的歧视性禁止、限制措施，明确可依据《反外国制裁法》将相关组织、个人列入反制清单，采取对应反制措施。
第25条：针对外国组织/个人危害中国国家主权、安全和发展利益，或对投资者采取歧视性措施，不合理剥夺其正当权益的，赋予有关部门广泛权力，包括：禁止/限制其从事与中国有关的进出口活动；禁止/限制其在中国境内投资；禁止/限制境内组织、个人与其进行相关交易、合作；禁止/限制相关人员、产品及交通运输工具入境；取消/限制相关人员在华工作、停留或居留资格。
律师提示：第24-25条赋予中国当局对外措施工具包具有重要地缘政治意涵。中外合作企业及在华外资应关注本条款可能带来的反制裁风险敞口，并在交易文件中设计相应的合规条款和合同保护机制。
五、法律责任体系
《规定》第27至31条构建了较为完整的行政、民事与刑事责任体系：
（一）投资禁止类项目违规（第27条第1款）
•责令停止投资活动，限期处分股份、资产
•没收违法所得
•拒不执行者，处投资额5‰以上10‰以下罚款
•对直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款
（二）未履行核准备案手续或提交虚假材料（第27条第2款）
•责令改正、没收违法所得
•处投资额1‰以上5‰以下罚款
•拒不改正者，责令停止投资，处投资额5‰以上10‰以下罚款
•直接责任人员处2万元以上5万元以下罚款
（三）以贿赂、欺骗手段获取核准备案（第27条第3款）
•撤销核准备案文件，没收违法所得
•处投资额1‰以上5‰以下罚款
•已投资者：停止投资活动，处5‰以上10‰以下罚款
（四）附加处罚
•自处罚决定生效之日起，主管部门可在3年内不受理违法行为人的核准备案申请
•或禁止其在1年以上3年以下期限内从事对外投资活动
（五）安全审查违规（第28条）
•责令改正、没收违法所得、处以罚款
•危害国家安全的，责令消除影响、禁止从事对外投资活动（最长3年），并可强制处分股份、资产
（六）公职人员责任（第31条）
•对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或泄露相关秘密信息的公职人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任
律师提示：《规定》首次以统一规范的形式明确了对外投资领域的全面罚则体系。与此前分散在各部门规章中的处罚规定相比，本规定的处罚力度更为系统，企业合规管理层级应予以高度重视。
六、企业合规实务要点
《规定》施行在即，建议境内投资者就以下事项尽快开展内部排查与合规重构：
合规体系梳理
•梳理现有境外投资项目，核查是否已依规完成核准备案及信息报告手续
•建立完整的境外投资档案管理系统，确保材料真实完整
2. 出口管制双重合规审查
•结合《出口管制法》重新评估跨境人员派驻、技术合作协议、培训项目
•建立出口管制合规政策，对技术人员跨境流动设置审批程序
3. 境外投资安全审查应对
•对照现有及拟议境外投资项目，评估是否涉及安全审查触发情形
•在敏感行业投资中建立“安全审查前置”的内部流程
4. 诉讼与调查跨境合规
•更新跨境诉讼/调查应急预案，纳入第22条合规要求
•在配合境外司法或执法程序前，取得中国主管机关的必要授权或豁免意见
5. 港澳台投资架构评估
•对通过港澳台投资架构开展境外投资的结构进行合规重新评估
•关注后续配套实施办法中的具体操作指引
6. 持续监测立法动态
•关注国家发改委、商务部依据本规定授权制定的配套规章
•关注境内居民个人对外投资具体管理办法的出台
七、结语
《国务院关于对外投资的规定》的颁布，是中国对外投资立法史上的里程碑。它以行政法规的规范效力，将散落于多部部门规章中的对外投资制度整合为统一的法律框架，并在鼓励市场化对外投资的同时，大幅强化了安全审查、出口管制合规和法律责任三大方向的监管密度。
在百年未有之大变局背景下，《规定》既体现了中国推进高水平对外开放、积极参与全球经济治理的坚定立场，也清晰传递了统筹发展与安全的战略考量。对于拥有或计划开展境外投资的中国企业而言，合规管理的复杂性与重要性已大幅提升。
本所将持续跟踪后续配套措施的制定进程，并为客户提供及时的法律分析与操作指引。如需就本规定对贵司具体投资项目的影响进行评估，欢迎联系本所律师团队。
