律师视角解读中国《反外国制裁法》
作者:邱梦赟 2021-06-112021年6月10日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称“《反外国制裁法》”),并自公布之日起施行。
与此前中国商务部颁布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》(以下简称“《阻断办法》”)不同的是,《阻断办法》在法律位阶上属于部门规章,而《反外国制裁法》的地位则为法律。但又与同为法律的中国《出口管制法》不同的是,《出口管制法》自2020年12月1日正式公布并实施之日前,早于2017年,中国商务部网站就首次公开了出口管制法(草案征求意见稿),并在正式实施前多次公开征求意见,期间历经约三年。而本次《反外国制裁法》一经出台就首次向公众公布,可见,正如在2021年3月召开的十三届全国人大四次会议中批准的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中所述,在目前局势下,我国通过“加快推进涉外领域立法,围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等,充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’,推动形成系统完备的涉外法律法规体系”,十分紧迫且必要。
一、《反外国制裁法》项下中国采取反制措施的前提 根据《反外国制裁法》第三条,“中华人民共和国反对霸权主义和强权政治,反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政。外国国家违反国际法和国际关系基本准则,以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压,对我国公民、组织采取歧视性限制措施,干涉我国内政的,我国有权采取相应反制措施。” 从上述引申,近期美方政府频频拿“涉疆借口”大做文章,包括,美国商务部曾以“强迫劳动”为借口,将部分中国企业列入“实体清单”(Entity List),美国财政部又以“涉疆借口”,将部分中国企业及公民列入了“特别指定国民和被隔离人员清单”(List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons,又称“SDN清单”)等。 可见,美方政府部门依据其本国法律,以中国内政之原因,对部分中国企业及公民进行了遏制与打压。此外,根据相关专家学者解读[1],美方该等行为这也正是本次《反外国制裁法》所针对的外国国家行为之一。因此,《反外国制裁法》的出台,及时地为中国政府部门针对该等外国国家采取相应的反制措施,提供了法律依据。 二、被反制对象的范围是什么? 根据《反外国制裁法》第四条及第五条,总结而言,“被反制对象”分为两大类: 第一类:被国务院有关部门决定列入反制清单的个人和组织(以下简称“被列个人”或“被列组织”)。 第二类:虽本身未被列入反制清单,但与上述第一类对象存在“关联”的个人和组织。根据第五条,该“关联”包括如下4种情况: (1)被列个人的配偶和直系亲属; (2)被列组织的高管或者实际控制人; (3)被列个人担任高管的组织; (4)由被列个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。 三、国务院有关部门决定将哪些个人和组织列入反制清单中的标准是什么? 《反外国制裁法》第四条明确了该标准,即:“直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”。 从“直接、间接参与制定、决定《反外国制裁法》第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”中可预测,被列个人可能将包括相关外国国家政府部门中制定、决定歧视性限制措施的官员。 此外,从“直接、间接参与实施《反外国制裁法》第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织”中可预测,若某些境内外企业、个人参与了针对中国组织及公民的限制性措施的,则亦可能面临被列入反制清单的风险。 四、被反制的后果,即:反制措施 根据《反外国制裁法》第六条,针对被反制对象,国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工,根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施: (1)不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境; (2)查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产; (3)禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动; (4)其他必要措施。 上述反制措施与个人/实体被美国财政部列入“SDN清单”的后果类似。美国将全球范围内的、违反美国政策的个人/实体列入“SDN清单”。被列入“SDN清单”的个人/实体所持有的在美国境内资产也将被冻结(又称“隔离”),其进行的美元币种交易也会被切断,且受美国法律管辖的主体将不得在任何地方与该等被列入“SDN清单”上的个人/实体进行交易。 与“SDN清单”效果不同的是,本《反外国制裁法》第六条允许国务院有关部门采取一种或多种结合的措施,且通过规定了“其他必要措施”,给予了国务院有关部门在决定采取措施种类时一定的自由裁量权。 五、谁应当执行反制措施? 《反外国制裁法》第十一条规定“我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。对违反前款规定的组织和个人,国务院有关部门依法予以处理,限制或者禁止其从事相关活动。” 笔者认为,此条的“在中国境内”还需要进一步释义,是以“属地”为标准(即:在地理位置是中国境内),或者还是以“属人”为标准(即:中国境内注册的组织和中国籍个人)?如果采取了“属地”的原则,则会导致:对于个人而言,无论是中国籍还是外国籍,在中国境内,就应遵守反制措施,对于组织而言,无论是中国企业、外资企业还是外国企业,在中国境内从事行为,也应当遵守反制措施。 六、不执行反制措施的后果 根据《反外国制裁法》第十一条第(二)款、第十四条,对于不执行反制措施的个人和组织, 国务院有关部门依法对于不执行反制措施的个人和组织,予以处理,限制或者禁止其从事相关活动。 此外,对于不执行、不配合实施反制措施的任何个人和组织(笔者认为,“任何”二字是否代表着无论其注册地还是国籍,也需要进一步释明),《反外国制裁法》也赋予了针对该个人和组织追究法律责任的权利。 七、执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的组织和个人,会有什么样的后果? 《反外国制裁法》第四条以及第十二条第二款,从两个层次明确了执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施的组织和个人的后果: (1)将可能面临被国务院有关部门列入反制清单的风险;同时 (2)被歧视性限制措施侵害合法权益的中国公民、组织被赋予了主张侵权损害赔偿的权利,即,其可依法向人民法院提起诉讼,要求其停止侵害、赔偿损失。 上述第(2)点与《阻断办法》中给予合法权益受损的中国公民、法人或者其他组织向我国法院起诉及申请法院强制执行的权利类似。 总结评论: 如文首所述,《反外国制裁法》的出台与实施,为我国政府部门及合法权益受到侵害的组织和公民,以应对外国国家违反国际法和国际关系基本准则、以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压,以应对针对中国企业和公民采取歧视性限制措施、干涉中国内政,提供了应对与反制的法律依据。也如众多社评所述,《反外国制裁法》中的“反”字,也体现了中国在应对外国歧视性限制措施时的“防守”与“反击”之姿态。 与中国商务部的《阻断办法》全文共十六条一致,《反外国制裁法》全文亦一共十六条,且亦可谓条条精炼,因此,对于《反外国制裁法》实施后,如何在具体案例中实施,如何进行司法联动,如何与《阻断办法》相关制度衔接与联动等实操层面事项,还有待进一步观望。 [1]见 https://c.m.163.com/news/a/GBV50G2505504DP0.html?spss=wap_refluxdl_2018&referFrom=&isFromH5Share=article&spssid=25d15a216e5edb8699fc4c95d8c6fc6c&spsw=1