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“养老服务批次贷”担保模式—政策性支持养老金融的上海创新

作者:蒙达 2022-11-163108
[摘要]为进一步缓解养老服务机构融资难问题,2022年10月24日上海市民政局与上海市中小微企业政策性融资担保基金管理中心合作推出“养老服务批次贷”担保业务,并为做好此项工作颁布了《关于开展“养老服务批次贷”担保业务的实施方案》(沪民养老发〔2022〕18 号)。

为进一步缓解养老服务机构融资难问题,2022年10月24日上海市民政局与上海市中小微企业政策性融资担保基金管理中心(以下简称“市融资担保中心”)合作推出“养老服务批次贷”担保业务,并为做好此项工作颁布了《关于开展“养老服务批次贷”担保业务的实施方案》(沪民养老发〔2022〕18 号,以下简称“《担保业务方案》”)。“养老服务批次贷”担保模式具有深刻的现实背景和长期充分的政策依据,这一模式搭建了“政府+担保+银行”政策性融资服务联动平台,是政策性支持养老金融的上海创新,并将成为金融机构完善养老金融服务的重要模式。


一、“养老服务批次贷”担保模式的背景和政策依据


(一)  背景


当前养老模式普遍处于经营模式不成熟、赢利点不明的探索期阶段,养老服务领域的社会资本虽日益增多,但投资大、见效慢、利润薄,建设和运营初期面临着巨大的资金压力,数据显示一般的养老机构资本投资回收期需要8年及以上、实现盈亏平衡需要3年及以上,而不少金融机构对养老机构融资保持谨慎观望态度,加之叠加长期的疫情影响,养老机构融资需求十分迫切。养老机构的常规融资渠道狭窄,融资难、融资贵成为制约养老机构稳定健康发展的难点和痛点。


养老服务领域融资难的具体原因是多方面的,包括民办中小微企业身份、欠缺充足担保品、项目证照或资产权属存在一定历史瑕疵、缺乏稳定持续现金流、内控和合规建设滞后、实质性支持政策供给不足等等。全国政协委员、致公党中央专门委员会办公室副主任许怡曾尖锐指出:“尽管有关方面出台了相关政策,但有些政策未能完全落地,有些方面还存在政策空缺,因而融资难成为社会资本投资养老服务领域的拦路虎。就像一块玻璃板横在面前,社会资本成了看得见摸不到的东西。”[1]


(二)  政策依据


就“加强金融支持养老服务业”,国家层面和上海地方政府层面,财政部门和金融监管部门,均长期持续不断出台了一系列支持性政策文件。如早在2017年,《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔2017〕21号)就明确要求:“1.制定社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等领域的具体方案,在社会需求大、供给不足、群众呼声高的医疗、养老领域尽快有突破,重点解决医师多点执业难、纳入医保定点难、养老机构融资难等问题。(国家卫生计生委、人力资源社会保障部、民政部、银监会等部门按职责分工负责)”


本次“养老服务批次贷”担保模式所体现出的“加强金融支持养老服务业”和“强化政府融资担保功能”内涵,实际上具有各层级、长期充分的政策依据。通过不完全梳理,从金融支持养老产业发展、推进养老托育服务高质量发展、上海国际金融中心建设规划、疫情纾困等多主题多维度,政策依据就包括但不限于如下:


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二、“养老服务批次贷”担保的具体模式和业务流程


(一)  业务模式


依据《担保业务方案》的规定,“养老服务批次贷”是市融资担保中心与市民政局面向养老服务领域融资需求合作推出的担保业务,通过搭建“政府+担保+银行”政策性融资服务联动平台,旨在为养老服务企业和社会服务机构提供纾困帮扶,帮助其降低综合融资成本,实现其健康持续发展。具体担保业务为:“由合作银行在协议约定范围内,对融资需求名单内的机构单户授信额度在1000万元(含)以下贷款申请自行审批、放款,市融资担保中心采用事后备案方式提供担保,并对不超过代偿上限部分承担保证责任。”


《担保业务方案》中明确的担保主体为市融资担保中心,市融资担保中心于2016年6月2日成立,从功能定位看,其系根据国务院《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发〔2015〕43号)和上海市政府《关于进一步促进本市融资担保行业持续健康发展的若干意见》(沪府发〔2015〕65号)的文件精神,为进一步优化和完善中小微企业融资环境,切实解决中小微企业“融资难、融资贵”的问题,加快推进上海科创中心建设,承担“上海中小微企业政策性融资担保基金”运营管理和融资担保业务开展等方面职责,而专门设立的事业单位。


从市融资担保中心公开披露的业务信息看,“批量担保”[2]和“见贷即保,事后备案”[3]等模式早有业务实操,并非新兴模式,但综合运用于养老服务行业应属于首次。


(二)  业务流程


就业务实施主体而言,《担保业务方案》要求,市民政局负责提供具有融资需求的机构名单,具体名单产生、与市融资担保中心及相关单位签署合作协议等工作可委托市养老服务发展中心开展。市民政局财务服务中心协助开展相关财务管理方面的工作。区民政局负责融资需求名单的初审和动态管理,做好相关宣传发动和服务指导。


从分工安排上看,构成市级与区级,民政部门、具备部分养老行政职责的事业单位和担保主体之间的协调配合。依据《担保业务方案》的规定,“养老服务批次贷”担保主要业务流程如下:


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(三)  需注意固有合规性要求


需要注意,结合市融资担保中心在前期业务中已披露的条件,除《担保业务方案》中列明的否定性合规条件之外,如下方面的固有合规性要求仍需要予以进一步关注:“符合中小微型企业标准”、“财务会计核算规范”、“不予担保的行业范围清单”、“企业有涉及影响债务偿付能力的未决诉讼”、“企业不能做到依法经营,企业或企业法定代表人、实际控制人(或主要股东)近三年曾有不良信用记录等情况”等。


三、 “养老服务批次贷”担保模式的政策启示


(一)  对金融机构


1、把握政策春风积极布局


从类似行业历史发展经验看,譬如早期亦面临融资难的医疗和教育行业,在进入新世纪后随着产业化的发展,其融资情况发生明显逆转。而我国老年人口基数庞大、老龄化速度快,老年人及养老产业的金融需求必将不断增加,金融业对养老产业的认识也必将有一个动态变化过程。在养老产业发展的重要时期,无论是金融机构还是其他行业,必须审时度势,抢滩“银发经济”、“银发浪潮”先机。党的二十大报告重申“优化人口发展战略,建立生育支持政策体系,降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略,发展养老事业和养老产业”,可以预见养老产业和养老金融的政策性工具将更加全面和完善。“养老服务批次贷”担保模式属于老龄产业发展先进地区的有益创新模式,金融机构需要积极熟悉并提前布局参与,把握潜在的巨大业务机遇。


2、拓展已背书优质客户


从商业逻辑看,经过市区两级主管部门初选和复核筛选出的融资需求名单内企业,具有一定政府信用背书色彩,可以认定属于高质量的客户群体,已经满足基本的合规条件并具备可持续经营能力或规模化能力,值得金融机构拓展和把握。


3、完善风控标准


养老产业是个复杂经济体系,除了养老服务机构,还涉及养老医疗、养老地产、养老教育、养老休闲旅游等周边产业。金融机构应结合养老产业经营特点,完善养老投融资管理机制,制定包括准入、授信、审批、风控、投后等在内的完善业务流程,有效支持养老产业发展。“养老服务批次贷”担保模式下,市区两级民政局、市融资担保中心、市养老服务发展中心以及市民政局财务服务中心等权威机构把握的入围条件,金融机构可以有效利用借鉴,作为自身开展涉老投融资业务的有益风控条件、细化完善风控体系、提高自身风控能力,有效防范信用风险、经营风险、担保风险、合规风险和资金挪用风险等。


(二)  对养老产业经营者


1、用好用足政策红利、完善公司治理和业务流程


 “养老服务批次贷”担保模式赋予了养老服务机构贴地气、有实操价值的融资渠道新选择,养老服务机构应用好用足本次政策红利,并应进一步按照法律法规和《担保业务方案》要求积极梳理自身合规条件,完善公司治理和业务流程。


2、信用融合、探索多元融资


同时,“养老服务批次贷”担保创新模式也启示养老产业经营者应开阔思路,形成自身信用、行业信用和政府信用融合聚集的发展理念,探索发掘可行的市场化投融资渠道,如以有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押融资,如通过挂牌上市、发行专门债券、资产支持证券、类资产证券化、并购贷款等方式融资,如从传统的银行信贷拓展到股权融资、信托融资、租赁融资、保理融资等模式,并注意在上述过程中有效利用行业及政府的担保、增信、补贴、奖励等优惠条件。


(三)  对政府监管机构


1、扶持引导、推动金融资源配置和倾斜


“养老服务批次贷”担保业务是上海市在养老服务领域的创新举措,对助力养老服务健康持续发展有重要意义,该模式充分体现出了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65 号)“坚持市场主导,政策扶持。以市场化为方向,以政府扶持为引导,健全激励约束机制,在实现商业可持续的前提下,推动金融资源向养老服务领域配置和倾斜”的要求。为促进养老产业的发展成熟,政府部门的扶持引导、金融资源配置和倾斜至关重要,应积极培育壮大服务养老的金融中介体系,以政府性融资担保为起点引导各类融资担保机构加大对养老产业的支持力度,由点及面,通过健全监管机制、保障机制支持融资创新探索。


2、加大政策工具创新


加大政策扶持力度,创新养老产业经营模式、投融资模式是加快我国养老产业发展的有效途径。从公开的市场信息看,各地就“加强金融支持养老服务业”的政策创新案例不断,担保、增信、补贴、奖励、评级等增强市场活力的模式在不断深化,比如中国人民银行南京分行、江苏省发展改革委、江苏省民政厅联合印发的《关于开展普惠养老专项再贷款试点工作的通知》(南银发﹝2022﹞67号)中明确的再贷款模式,比如山东省农信联社创新推出的床位收费权新型质押方式的“养老保障贷”[4],比如国元租赁有限公司推出的“租赁+养老”设备租赁“养乐宝”产品[5]。政府监管部门应加大政策工具创新,鼓励和引导金融机构加大养老金融支持,有效降低融资成本,吸引更多社会资本敢于并安心参与养老事业发展,满足多层次、多元化养老服务需求。


参考内容

[1] 《全国政协委员许怡:养老服务领域融资难亟待破解》,见

https://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202203/20220300040390.shtml,2022年11月5日最后访问。

[2] 《批量担保》,见

http://czj.sh.gov.cn/zss/zt/dbzx/cpcs/cpjs/pldb/index.html,2022年11月5日最后访问。

[3]《“线上批次担保”助力担保基金业务发展》,见

http://czj.sh.gov.cn/zys_8908/zt/rmzt/dbzx/zczx/zhzx/20210730/7c3814a090684f79b8e8bdd887552cef.html,2022年11月5日最后访问。

[4] 《解决养老机构融资难担保难山东农商银行推出“养老保障贷”》,见

http://news.iqilu.com/shandong/shandonggedi/20200925/4658690.shtml,2022年11月5日最后访问。

[5] 《安徽日报:“租赁+养老” 求解养老机构融资难》,见

https://www.sohu.com/a/330775727_720418,2022年11月5日最后访问。