《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第七条规定，建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

第二十六条规定，建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

根据上述管理办法可得，在EPC总承包发包前，必须完成项目审批、核准或者备案的前置立项程序。其中，报建登记企业投资项目和政府投资项目所需的前置程序不同：企业投资项目为核准或者备案；政府投资项目为初步设计审批。

而实务中，项目单位对如上程序的操作仍存在模糊不清，本文将重点针对广东省及深圳市区划内的EPC总承包项目，结合相关规章制度，分别对企业投资项目和政府投资项目在实务中的审批、核准或者备案的程序做研究探讨。全国其他地方可参考本文基本原理，实际程序请以中央及当地的相关规定为准。

1、需要核准、备案的项目范围

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第六百七十三号）、《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》（深圳市人民政府令第329号）的规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。对除此以外的项目，实行备案管理。

即《政府核准的投资项目目录》（2016年本）中列入的项目需要核准，其余未列入的项目仅需备案即可。

2、核准、备案的权限机关

需核准的企业投资项目核准机关为国务院及其相关部门和各级政府。《政府核准的投资项目目录》中详细规定了各项目由哪一级政府核准。列明由国务院投资主管部门核准的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准。

而对于备案项目，除国务院另有规定的，一般按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。广东省深圳市由发展和改革委员会负责备案。

3、核准、备案的申报流程

《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，项目核准、备案均通过项目在线监管平台（以下简称在线平台）办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。

即项目单位须通过网络在线平台进行项目登记，先获取项目代码，再申请并提交备案、核准的相应的材料。但其中应当注意中央项目和地方项目的区别。

《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》（国家发展改革委等18部门2017年第3号令）中规定，中央项目是指由国务院及其相关部门审批、核准和备案的项目。地方项目是指地方各级政府及其相关部门审批、核准和备案的项目。中央项目应当通过中央平台进行申报，可登陆“全国投资项目在线审批监管平台”（www.tzxm.gov.cn）网上申报；地方项目通过地方平台进行申报。

广东省级的项目通过“广东省投资项目在线审批监管平台”（www.gdtz.gov.cn）、深圳市级的项目通过“深圳市投资项目在线审批监管平台”（wsbs.sz.gov.cn/investment）登记项目基本信息，获取项目全生命周期唯一身份标识的项目代码，发展改革部门负责通过登记平台对社会投资建设项目赋码，备案类项目同时完成备案。之后按照有关规定，不同项目类型提交相应材料，对社会投资建设项目进行核准。在线平台提供投资指引服务，项目单位可通过投资指引完成业务办理。

4、申报核准、备案的结果

企业投资项目核准属于行政许可事项，办理完成后将会核发《深圳市社会投资项目核准证》。企业投资项目备案不属于行政许可，仅为其他行政权力事项，办理完成后将核发《深圳市社会投资项目备案证》。

5、核准、备案的变更

《企业投资项目核准和备案管理条例》第十一条规定，企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。第十四条规定，已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。

因此，对于已核准、备案的企业投资项目，若发生较大变更，必须按原申请程序向核准、备案机关提出变更申请或告知，项目单位须对提供的项目资料的真实性负责。

6、未申报核准、备案或未按核准、备案施工的法律后果

《企业投资项目核准和备案管理条例》第十八条规定：“实行核准管理的项目，企业未依照本条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。以欺骗、贿赂等不正当手段取得项目核准文件，尚未开工建设的，由核准机关撤销核准文件，处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经开工建设的，依照前款规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

第十九条规定：“实行备案管理的项目，企业未依照本条例规定将项目信息或者已备案项目的信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。”

由此可见，项目单位在EPC总承包发包前必须进行核准或备案，且必须按照核准、备案的信息进行建设，对项目资料的真实性负责，否则项目将会有停工风险，单位将会受到罚款处罚，严重者将承担刑事责任。

例如，山东某热电有限公司因未批先建35MW背压机组，违反了《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条和第十六条的规定，被发展和改革委员会处罚款人民币5万余元且责令停产停业。

再如，河北某房地产开发公司，未经核准先行建设某小区项目，违反了《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条第一款的规定，被当地城市管理行政执法局处罚款人民币11万余元，项目直接负责人亦被处罚款人民币2万元。

1、需要审批的项目范围和审批材料

 《政府投资条例》（国务院令第七百一十二号）第九条规定，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

即属于使用政府预算资金进行的新建、扩建、改建技术改造等固定资产投资建设活动的项目，都应当经过审批手续。

结合广东省和深圳市在线平台的相关规定，项目单位在发包前应当进行审批的材料有：项目建议书、可行性研究报告。具体应当以实际项目类型为准。

2、审批的权限机关

根据《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》（深圳市人民政府令第328号），交通、水利、能源等领域的重大工程，油气长输管线、民爆仓库等重大危险源项目和保密工程需要上报省和国家审批。

其余政府投资项目，由市发展改革部门负责在线平台的赋码和项目建议书、可行性研究报告的审批。

3、审批的申报流程

和企业投资项目相同，政府投资项目的审批也通过统一在线平台进行，先由发展改革部门进行赋码，再提交审批所需的相关文件。

需要注意的是《政府投资条例》第十三条规定了可以按照国家有关规定简化需要报批的政府投资项目，其中包括：相关规划中已经明确的项目；部分扩建、改建项目；建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。具体简化的审批步骤应当以实际项目类型于在线平台的规定为准。

4、审批的结果

政府投资项目建议书、可行性研究报告审批均属其他行政权力事项，审批通过后发展和改革委员会将会出具批复文件或复函。

5、审批的变更

《政府投资条例》第二十一条规定，政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

可见与企业投资项目相同，政府投资项目若发生变更，也需要报原审部门重新审批。

6、未按规定完成审批或未按审批施工的法律后果

《政府投资条例》第三十四条规定：“项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；（四）擅自增加投资概算；（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。”

第三十五条规定：“项目单位未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。”

可见若项目单位未审批即发包开工，将可能有资金被收回或停工的风险，严重者将可能受到处分。

经过如上论述分析，投资项目的审批、核准或备案的政策及流程已基本清晰。现总结如上内容，结合实际，对项目单位实务中的立项申报作出如下提示：

1、注意区分审批、核准、备案。

简要总结来说，审批类项目即使用政府预算资金进行的政府投资项目；核准类项目即列入《政府核准投资项目目录》中的项目；备案类项目是指企业投资建设，在核准目录以外的企业资产投资项目。注意区分不同的项目有不同的立项前置程序。

2、重视审批、核准、备案，同时也是规避风险。

审批核准或备案为EPC总承包发包前必经的程序，根据前文论述，不按规定完成该程序将会为项目单位带来诸多不利影响，除将可能受到行政、刑事上的处罚以外，还可能会影响到EPC总承包合同的效力，或致使合同无法履行。如未按规定完成审批，所获拨款将可能被收回，此时工程无法继续，将对项目单位造成巨大损失，同时项目的招投标存在被认定为无效的风险，也会影响合同的效力。

另外需要注意的是，EPC总承包项目的审批、核准、备案文件是办理建设用地规划许可证的必要材料，因此项目单位在运营自身项目或收并购时，必须核查项目是否进行了审批、核准或备案，否则将会影响到项目后续进行。

综上，项目单位在开启EPC总承包项目时，必须按规定完成审批、核准或者备案的前置程序，以最大程度的在前化解不利因素。在企业合规开启新阶段的当下，项目企业必须重视项目全流程程序的合规、合法性，这不仅是对法律风险的把控，更是遵循企业合规的要求。