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试论如何重建后特朗普时代国际贸易秩序规则

作者:傅东辉 2020-12-02988
[摘要]"参与国际贸易规则制定"在几年前曾经是一个极其鲜活的命题,但那时我们都以"韬光养晦"心安理得地在边上徘徊。而今WTO上诉机构的停摆和中美贸易战导致国际贸易秩序的全面失序,不能不使我们探讨以下重大命题:如何重建后特朗普时代国际贸易秩序规则?

"参与国际贸易规则制定"在几年前曾经是一个极其鲜活的命题,但那时我们都以"韬光养晦"心安理得地在边上徘徊。而今WTO上诉机构的停摆和中美贸易战导致国际贸易秩序的全面失序,不能不使我们探讨以下重大命题:如何重建后特朗普时代国际贸易秩序规则?

 

中美贸易战临时告一段落,签订了第一阶段中美贸易协定,这是双边角力后以实力说了算,而WTO 多边规则的地位已经降格。因此,完全按WTO规则推动自由贸易的时代已成过去,以邻为壑凭实力说话的时代正拉开序幕。但是,WTO能否与双边角力并存,WTO国际贸易规则能否制衡目前国际贸易秩序失序的乱象,是我们需要研究和解决的全球重大问题。

 

一.国际强权与国际规则的关系

 

中美贸易战给我们最大的启迪,就是终于让人明白,由强国制定的规则,也是可以被强国终止或破坏的。过去,我们过于轻信规则的道德性,以为由强国倡导制定的规则一定会被强国自己遵守,或者WTO其他成员可以基于国际义务,国家责任,或合法报复等迫使强国遵守规则和履行承诺。诚然,这并非是全然无效的,有时还很管用,美国钢铁保障措施在WTO争端败诉后被撤销就是典型案例,[1]也正如此,WTO法曾被带上了很多光环,按照WTO法所形成的国际贸易秩序曾被视为国际社会理想的公正贸易秩序,有人主张惟命是从。却恰恰忘却了作为马克思主义继承者应该牢记的马克思的名言法律是统治阶级意志的体现”。[2] 按照马克思的论断,那么国际法也必然是强国意志的体现,[3] 这实际已经被历史一再证明。这样,在WTO和WTO法领域发生的很多难以解释的现象就可以找到正确的答案了。例如,为什么运行了35年的WTO和上诉机构,美国只需要动一动小指头就能使上诉法官遴选程序瘫痪甚至使WTO面临瓦解?这是因为WTO法再好,也是美国霸主意志的体现,这种体现为国际规则的美国霸主意志是由美国的军事和政治霸权为后盾的。因此,由美国主导制定的WTO法和各项多边条约规则,是遵守还是不遵守其实也是霸权国家说了算,当美国霸主认为所有人都遵守由其主导制定的规则对其有利,美国便号令天下共同遵守规则,反之,美国则可以随时抛弃规则,或者决定修改规则。至于抛弃哪条规则或阻止哪个程序,完全由美国随心所欲。中国入世议定书白纸黑字铁板钉钉的“替代国”条款15年日落,美国多少高官曾振振有词表态和声明,全都可以抛弃,连遮羞布都不要。[4] 这不是对强权和规则间关系的最好注释吗?

 

二.中美第一阶段贸易协定与WTO规则的关系

 

据许多媒体报道,新当选美国总统拜登已经宣布将使美国“回归”,包括回归多边主义,推翻特朗普的“美国优先“,即修复与盟国的关系、重返重要的国际组织、国际条约和协议等。WTO前干事长拉米对第一财经记者说:“现在的好消息是,当特朗普政府试图破坏、损害和使WTO瘫痪时,(如果拜登能当选)拜登将回到谈判桌上,试图通过谈判找到必要的一致性。” [5] 那么这对于已经签署的中美第一阶段贸易协定与现有或未来WTO规则将会形成一个什么关系呢?特朗普先是阻挠WTO上诉机构成员遴选使上诉机构彻底瘫痪(WTO上诉机构最后一名大法官赵宏刚刚任期届满离任)[6],然后特朗普发起中美贸易战,破坏了WTO贸易秩序,而中美第一阶段贸易协定是游离于WTO规则之外双边角力的结果,由于中美贸易占比较大,因而影响了WTO整个贸易秩序。如果拜登将使美国回归多边主义,将在什么程度和以什么方式回归呢?而全球第一大经济体美国和第二大经济体中国之间签署的中美第一阶段贸易协定、其性质和所包含的基本原则和条款与WTO现有和未来规则将是什么关系,前者对后者将有多大影响呢? 这正是我们必须尽快研究的。


第一,拜登上台后,如果上诉机构恢复运行,那么中美贸易协定是游离于WTO规则之外还是将被纳入WTO争端机制管辖之内?如果中美贸易协定游离于WTO规则之外,WTO争端机制对其不存在管辖权,那么,WTO规则一体化的局面将如何修复?这是我们应面对的严峻挑战。


第二,对于已经签署的中美第一阶段贸易协定,WTO协议的一些基本原则和重要条款在中美之间是否继续适用,如最惠国待遇和非歧视性原则等?还是说WTO现有的一些基本原则和重要条款只适用于中美贸易协定明确规定之外的部分? 如是这样,那就是说今后中美贸易之间的争端,只有一部分适用WTO法并受WTO争端机制监督,而另一部分则完全靠双边谈判解决。如果美与其他国家达成协议,联合把中国一大部分对外贸易踢出WTO法适用范围之外,这对WTO现有规则将会是一种怎样的破坏?或者说,在中美贸易协定模式下,除非WTO成为164-1,即美国被开除出WTO,WTO及其规则本身的存在还有多大意义?拜登将使美国回归,那么中方将如何提出自己的合理诉求呢?


第三,中美第一阶段贸易协定对于WTO现有的一些专项协议、贸易救济规则和技术规范会发生什么样的影响?按照中美贸易协定模式,既然对于任何两个国家间发生的贸易争端都可以很容易通过单方面普遍加征关税来实现,无需听取对方意见和抗辩,也无法受到WTO争端机制的监督,那么,还有什么必要诉诸WTO现有的一些专项协议、贸易救济规则和技术规范? 因为要适用那些WTO专项协议、贸易救济规则和技术规范往往门槛较高,主管部门必须证实适用的必要性。例如,SPS,虽然是一种保护措施,但对于全球提高动植物贸易卫生水平具有积极作用。但是一旦采用中美贸易协定加征关税模式更容易更简便更快捷,那么贸易保护措施就会变得更武断,经过几十年发展和成熟的一系列贸易救济规则、技术规范和卫生措施都将付之一炬。


第四,中国在中美第一阶段贸易协定中对美方的让步是被迫的,但是,如果其他WTO成员根据GATT最惠国条款和非歧视性待遇向中国提出同样要求,那么,我们应该如何处理中美贸易协定和WTO基本规则的关系呢?是否以双边谈判互相角力解决问题呢?还是主张启动新一轮WTO关税谈判?


第五,明眼人一看就很明白,所谓中美第一阶段贸易协定实际不会有第二阶段,一个临时性的贸易协定实际会几十年存在下去,如同当年关贸总协定签署后,由于一直未经美国国会批准而成为永久的临时性,因而,一个永久性的临时协定将会带来大量的不确定性,这样,中美贸易协定的永久临时性措施和条款,对于现有WTO规则和未来WTO规则的制定又会形成一个多大的障碍?这是我们必须在中美贸易协定签署前研究和思考的问题。

 

三.面对后特朗普时代国际贸易的失序,中国对WTO现有规则执行和未来规则制定的立场

 

1982年中国首次以GATT观察员身份出席GATT缔约方年度会议,开始近距离接触GATT国际贸易规则,1986年中国申请恢复GATT缔约国地位,1988年开始复关谈判,2001年中国成为WTO成员。这是中国通过谈判了解和接受以美国为首的发达国家所制定的国际贸易游戏规则的初始阶段。


2001年中国入世至2018年美国对中国发起贸易战,以及2019年底WTO上诉机构因上诉法官遴选受阻而停摆,这是中国低调适应WTO贸易规则阶段。在由美国等发达国家制定的WTO自由贸易规则中,有些对中国有利,有些对中国不利,中国在这18年中努力去弊存利,低调适应WTO贸易规则。对于WTO不利规则,中国一忍再忍,苦练内功,对于WTO有利的贸易规则,则全盘接受用以发展外向型经济和自由贸易,实现了短期高效的跨越式发展,成就了全球第一贸易大国和第二大经济体。但是,由于中国韬光养晦,低调行事,在多哈回合谈判中,中国提案很少,在中国入世后的最初十年,几乎不涉足WTO争端解决。


2018年美国发起贸易战和阻止WTO上诉法官遴选导致2019年底WTO上诉机构停摆,中国所依赖发展的WTO自由贸易秩序正在失序,现有WTO规则遭到破坏,中国面临历史上最严重的挑战。对此,中国必须调整自己的全球贸易战略,调整对WTO规则制定和适用的基本立场。

 

1.     双边贸易协定和多边规则并重


中美贸易战以中美签订第一阶段双边贸易协定暂告段落,随着特朗普败选,估计中美第二阶段贸易协定不会再有,但完全按WTO多边规则推行自由贸易的时代也将不复存在。然而,毕竟WTO已深入人心,WTO规则也影响着全球经济发展的方方面面,连拜登也已宣布美国将“回归“,想把WTO彻底从地球上抹掉,连特朗普都不会干。因此,我们的方针应该转为将中美贸易协定和多边规则并重,对方喜欢秀肌肉,以一对一角力奉陪,尊重WTO的,则以多边规则回报,我们不仅应继续适用WTO规则,而且应把多边规则和中美贸易协定交替使用,相互推进。同时,我们应该在推动中美双边贸易协定时为执行WTO多边规则打好基础并提供更大的空间,应借助中美双边贸易协定执行的经验,积极参与WTO多边规则的制定和修改,参与WTO的改革和完善。

 

2.     对于游离于WTO之外新的贸易争端,以谈判和反制并重


对于游离于WTO之外的双边贸易争端,要加强管控能力和谈判能力,应加强中美、中欧、中日韩,中国与东盟、中国与金砖国家之间,以及中国与其他国家之间的双边、诸边关系,加强双边和诸边贸易协定的管理、修订和签订,以弥补WTO生存危机和规则缺位带来的一系列漏洞和空白。对于那些不尊重多边规则,也无视双边或诸边规则的破坏者,要敢于反制,达到新的双边贸易关系的平衡,并迅速推进该领域双边或诸边管控规则的制定。

 

3.     对于违反多边规则侵犯中国核心利益的歧视行为,应制定我方单边规则维护WTO规则的权威性。


关于中国入世议定书第15条反倾销“替代国”条款日落规定,美欧仍继续适用旧规则或适用新的变相规则,触及中国核心利益,中国必须制定单边规则,以维护WTO规则和中国入世议定书的权威性。对于“替代国”条款日落,中国决不让步,是因为入世18年之久,中国必须恢复与WTO其他成员完全平等的地位,否则,中国至今创造的各种财富和获得的经济利益,明天就会落入他人囊中,因为,一个连平等国际地位都没有的国家,是无法保护其核心利益的。中国这一立场,应该同样适用美欧以外的WTO成员,在中国核心利益上将概无例外。这样的单边保护或反制规则,等待WTO正式授权可能旷日持久,尤其在WTO上诉机构停摆的情况下,我们必须自救,也为WTO其他成员树立自救的榜样。如2020年7月17日中国商务部在对美国正丙醇烦请凶啊初裁中首次认定美国非市场状况,严重扭曲了正丙醇的原材料成本,否定了美国企业账上的成本记录,采用了合理的可替代成本对美国企业正常价值做了重要调整,以此确定临时反倾销税为254.4%~267.4%。[7]这是中国对于美国继续对华适用替代价的首次一对一反制。表明了中国政府对于维护WTO多边规则和中国核心利益的坚定立场。

 

4.     对于现有合法但对华不利的规则,应积极寻求改革和修改,或在适用中降低不利性。


WTO现有规则库中还存在一些对我可能不利的规则,我们在遵守规则的同时可以积极寻求改革或修订,或者在适用中努力降低不利性。这需要我方对某领域具备高度的专业技能和丰富的实践经验,需要我方制定有效的破解方案,以达到对某些不利规则的局部性突破。在这方面,中国在WTO争端机制诉欧盟紧固件反倾销案的全胜,可以成为范例。[8]中国诉欧盟紧固件案的胜诉,是在“替代国”条款有效性存续的不利大环境下,对于欧盟滥用“替代国”规则的重大突破。“替代国”规则是对中国的不利规则,在中国入世后15年内无法改变,但是,如何适用“替代国”规则,则欧盟一家说了不算,须受WTO争端机制监督。欧盟尤其不能无视WTO反倾销的一般程序规则,中国也并非真的无所作为。该案中国最终获得全胜,雄辩地说明,我们应辩证地看待规则的有利性和不利性,中国诉欧盟紧固件案在不利规则的大前提下取得对滥用不利规则的突破,有利地赢得案件胜诉。然而,中国诉欧盟“替代价”案(DS516)却在“替代国”条款已经日落的有利规则大前提下遭遇了诉讼不利的结果,值得我们深思和反省。[9]

 

综上所述,面对国际社会百年不遇的大变局,当今世界霸主美国,如果坚持不遵守WTO规则或破坏昔日由其制定的多边规则,因为害怕遵守规则而导致衰败,那么,即使我们一心想维护昔日由美国制定的规则也是徒劳的。反之,美国虽是霸主,却是一个捉襟见肘的霸主,那么,彻底破坏现有世界秩序可能加速其自身毁灭,在这种情况下,以反制迫使美国回归现有秩序并重新遵守原有规则,就是可行的,任何冒进只会适得其反,给我们遭受损失。这就是我们对于WTO多边规则的执行、制定、修订和改进应采取的立场和策略。



[1] 2002年3月5日美国宣布对10种钢材实施保障措施,欧盟、日本、中国、巴西、韩国等八国旋即向WTO提出诉讼。WTO上诉机构于2003年11月10日终审裁定美国所采取的保障措施违反了WTO规定。

[2] 马克思、恩格斯:《共产党宣言》

[3] 车丕照:国际法可否作为治国之法,原载《光明日报》2015年5月23日,

[4] 傅东辉、冯雪薇、李烨:《论中国应对WTO争端解决的方向》 中国法制出版社 2020年5月,第447页.

[5] 新浪财经2020年11月23日报道

[6] 新浪财经2020年12月1日报道

[7] 中华人民共和国商务部关于原产于美国的正丙醇反倾销调查初步裁定,2020年7月17日,第41·-49页。

[8] 傅东辉、冯雪薇和李烨:《论中国应对WTO争端解决的方向》,中国法制出版社,2020年5月,第421页。

[9] 中国国际商报2017年7月13日第一页《商务部有关负责人回应终止诉欧盟反倾销“替代国”做法世贸争端案诉讼程序》。