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美国对俄罗斯制裁,中国企业还能对俄投资吗?

作者:王清华 施珵 颉音 2022-04-025253
[摘要]有文章认为,在欧美企业纷纷退出俄罗斯之时,正是中国企业前往俄罗斯投资的好时机,但事实真的如此吗?在回答此问题之前,需要分析美国对俄罗斯制裁的具体政策,从而了解美国对俄制裁这一行动对我国企业前往俄罗斯投资的潜在法律影响,以帮助中国企业避免受到美国对俄罗斯制裁政策的波及甚至被美国施加制裁措施。

一、 引言


自俄罗斯对乌克兰正式采取军事行动以来,美国大幅升级对俄罗斯制裁措施,将部分俄罗斯银行排除在环球银行间金融通信协会(SWIFT)系统之外,将俄罗斯金融机构等相关实体列入SDN清单、CAPTA清单等“黑名单”,此举将冻结其资产,切断其重要融资渠道,受制裁的俄罗斯相关实体将被禁止或严格限制进入主要西方国家市场和使用美元金融体系,将对俄罗斯卢布造成巨大打击。受其影响,大批欧美企业纷纷宣布断供俄罗斯并退出俄罗斯市场,涉及科技、电信、能源、汽车制造、运输、食品等多行业。


鉴于中国人民银行与俄罗斯联邦中央银行于2011年6月23日签订了新的双边本币结算协定并经多次续签[1],两国经济活动主体可自行决定用自由兑换货币、人民币和卢布进行商品和服务的结算与支付,此外中国于2015年建立了人民币跨境支付系统(CIPS)至今稳定运行,境外接入机构不断增加且业务量稳步增加(如图1所示),因此有观点认为,在美国对俄罗斯制裁政策下,中国与俄罗斯可通过使用人民币或卢布结算,有利于推动人民币在中俄双边贸易中的计价和结算比例,为在俄中国企业带来新一轮投资机遇。


为此,有文章认为,在欧美企业纷纷退出俄罗斯之时,正是中国企业前往俄罗斯投资的好时机,但事实真的如此吗?在回答此问题之前,需要分析美国对俄罗斯制裁的具体政策,从而了解美国对俄制裁这一行动对我国企业前往俄罗斯投资的潜在法律影响,以帮助中国企业避免受到美国对俄罗斯制裁政策的波及甚至被美国施加制裁措施。


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图1:2015年至2020年CIPS日均处理跨境人民币业务笔数和金额

(来源:《2021年人民币国际化报告》)


二、美国对俄罗斯制裁政策及其影响


美国对俄罗斯的制裁政策主要涉及以下几个方面:(1)SWIFT除名;(2)金融制裁:对俄罗斯金融机构实施SDN清单制裁、CAPTA制裁,限制其投融资活动;(3) 贸易制裁:扩大出口管制范围。由于美国制裁政策具有域外效力,以上制裁政策极有可能波及在俄罗斯投资的中国企业。


1. SWIFT除名


SWIFT是世界领先的金融报文传送服务机构,其报文传送平台、产品和服务覆盖200多个国家和地区,超过全球80%的跨境清算业务使用SWIFT系统,短期内具有不可替代性。不同于SWIFT的报文体系,纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)、人民币跨境支付系统(CIPS)等主要是资金账户体系,基本均需要与SWIFT连接才能完成国际支付清算业务。


受俄罗斯部分金融机构从SWIFT除名的影响,俄罗斯与国际金融机构间交易信息收发将被阻断。中信建投研究团队表示,尽管仍可以通过电子邮件或传真联系汇款信息,但安全性不完善,大量数据需要人工交换,作为支付信息的传输路径极为脆弱。尽管资金流并未被切断,交易仍将面临毁灭性打击。


2. 对俄罗斯金融机构的制裁


美国本轮对俄罗斯金融机构的直接制裁措施,包括将部分俄罗斯银行业金融机构加入特别指定国民清单(“SDN清单制裁”)冻结其资产、对俄罗斯受制裁金融机构实施代理行账户或通汇账户制裁(“CAPTA制裁”)[2]、权益类资产融资制裁[3]、外汇交易禁令[4]、禁止俄罗斯主权债券交易等,以切断俄罗斯筹集资金的重要途径。其中,SDN清单由美国财政部海外资产管理办公室(OFAC)主管,OFAC通常禁止美国人士或实体与SDN清单中的指定实体或自然人进行交易。被列入SDN清单的自然人或实体,可能面临其在美国的资产被冻结而不得转移至海外或进行任何交易的后果。


此外,非美国人士(例如中国个人与企业)如果与SDN清单中的自然人或实体进行“重大交易”,也可能面临处罚。“重大交易”主要依据OFAC披露的指引文件中指明的以下7个因素进行判断:(1)交易的规模、数量以及频率;(2)交易的性质,包括交易的种类、复杂程度和商业目的;(3)管理层意识的程度以及交易是否构成固定行为模式的一部分;(4)交易与被冻结人(Blocked Persons)间的联系;(5)交易对成文法目标的冲击;(6)交易是否涉及欺诈性实践;以及(7)美国财政部在个案基础上认为相关的其他因素。“被禁止的交易”通常包括由被制裁实体投入、向被制裁实体提供或从被制裁实体处获取资金、商品或服务的交易,或为被制裁实体的利益从事上述活动。SDN清单还适用一项特殊的“50%规则”制度,任何由一个或多个受制裁实体直接或间接持有总计50%或以上财产或财产利益的实体,均应被视为受制裁实体,无论其本身是否被列入SDN清单。因此,未直接显示在SDN清单上的主体仍可能是受制裁主体,该规则使得SDN清单“杀伤”范围极广。这一制裁将导致俄罗斯外汇储备几乎全部冻结,此举将对卢布造成巨大打击,并可能进一步引发俄罗斯国内通胀,其威力将超过SWIFT禁令。


3. 贸易制裁


2月24日,美国商务部工业与安全局(BIS)对俄罗斯实施了一系列更为全面且严格的出口管制。BIS决定将现有的俄罗斯“军事最终用途”(Military End Use)和“军事最终用户”(Military End User)管控范围扩大至几乎所有受《出口管理条例》(EAR)管制的物项,此外建立“外国直接产品规则”(“FDP规则”)[5],使得更多的非美国制造的物项将被纳入受EAR管制范围。以上贸易制裁政策主要针对俄罗斯安全部门、军事和国防等部门,旨在限制俄罗斯获得维持军事能力所需的技术和物项。


由于美国的出口管制制度广泛的域外效力,非美国企业(包括中国企业)也可能受到美国出口管制规则的限制。首先,BIS所认定的“出口”概念针对原产美国的产品或技术的所有流转,限制受管制物项的出口、再出口、转卖等多种行为。其次,美国的出口管制制度包括对于非原产于美国的产品或技术,当该产品符合以下标准中的一项或多项时,就会受到EAR的管控:(a)运输途径美国;(b)产品成分中有超过特定比例的美国来源成分(根据不同的出口目的国,比例为10%或25%);(c)直接采用美国的技术或软件生产的“直接产品”。


通过分析美国过去对俄罗斯的制裁政策,其中部分制裁措施已具备二级制裁效力或者可能产生二级制裁的效果,将制裁范围扩大至可能对俄罗斯提供“实质性帮助”的任何交易主体。比如,2021年4月15日,总统发布第14024号行政命令(E.O.14024),决定“封锁与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产”。根据《第14024号行政命令》第1(6)条的规定:“为或支持以下项目提供了实质性帮助、赞助或提供财务、物质或技术支持,或商品或服务的任何主体:a.包含第1.(2)节所述的任何活动,如欺骗性或结构性交易或交易以规避任何美国制裁,包括通过使用数字货币或资产或使用实物资产;b.其财产和财产权益根据本命令被冻结。”因此,其内容涉及“提供实质性帮助”,从而这些措施将产生二级制裁的效力。


三、二级制裁定义及其实践


1. 二级制裁定义


美方对制裁目标国的经济制裁措施可以分为一级制裁(Primary Sanction)和二级制裁(Secondary Sanctions)。一级制裁主要适用于美国人或在美国境内的主体从事的具有美国管辖权的活动;二级制裁可以直接适用于“非美国人”(例如中国自然人或实体),即美国在制裁目标国的同时,限制第三国的实体或自然人与受制裁国家进行金融和贸易往来,并对违反制裁规定的第三国实体或自然人施加处罚。


二级制裁的法律依据在金融制裁、贸易制裁和投资制裁政策中均有所体现。例如,针对贸易制裁,美国于2010年颁布《伊朗全面制裁、问责和撤资法》(CISADA)规定,制裁故意向伊朗提供某些货物、技术等行为,包括对“实施了故意协助包括伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)在内的伊朗政府获取或发展大规模杀伤性武器或其运载系统”等违规行为的外国金融机构实施代理行账户或通汇账户制裁(“CAPTA制裁”)。又如,针对金融制裁,为落实《伊朗全面制裁、问责和撤资法》有关规定,美国财政部于2010年颁布《伊朗金融制裁条例》规定:“如果外国机构在明知有关活动将有助于伊朗政府购买和发展大规模杀伤性武器而与其进行金融交易或者为其提供金融服务,财政部副部长将有权对该国金融机构采取制裁措施,即便相关的金融交易或者金融服务是在美国境内进行的”。再如,针对投资制裁,1996年《对伊朗和利比亚制裁法》规定,所有在利比亚和伊朗进行石油项目投资且每年投资额超过4000万美元的外国公司均将受到美国的二级制裁;2010年《伊朗全面制裁、问责与撤资法》规定,知情地作出有助于伊朗石油资源开发的投资,单笔不低于2,000万美元或者单笔投资不低于500万美元且12个月内投资总额不低于2,000万美元,该投资主体应被施加《伊朗制裁法》下的制裁措施。[6]


在判断一项美国制裁措施是否具有二级制裁的效力时,可以通过辨识该制裁措施的标识,如SDN清单标明的“具有二级制裁效力”(subject to secondary sanction)的备注信息,但是多数情况下应当结合该项制裁措施的法律依据具体内容以确定其二级制裁的效力。


2. 违反二级制裁的后果


二级制裁是为了防止第三国实体与受制裁实体进行违反制裁政策的交易。有统计表明,在2019年美国财政部公布的受制裁中国企业名单上,约有70%的受制裁实体与美国对朝鲜和伊朗的制裁有关。[7]


从美国以往的制裁实践来看,针对违反二级制裁的第三国实体(“违反者”)的惩罚措施可以概括为以下几种:(1)将违反者列入SDN清单等“黑名单”,实施代理行账户或通汇账户制裁(CAPTA制裁)等;(2)冻结违反者及关联方在美国的财产;(3)限制或禁止美国实体或个人与违反者进行交易;(4)限制违反者在美国进行金融活动等。以SDN清单的二级制裁为例,美国禁止非美国人(如中国企业)同SDN清单所列受制裁实体进行交易,违反二级制裁的将被限制或移出美国金融体系,甚至有可能被列入SDN清单。


请注意,一旦个人与实体被列入SDN清单,其在美国的资产将被冻结。资产一旦被冻结,便不得转移至海外或进行任何交易。OFAC相关法规通常禁止美国人士或实体与SDN名单中的指定人员(有时还包括其他被禁人员)进行交易。同时,非美国人士的个人与实体(例如中国个人与企业)如果与SDN名单中的个人与实体进行“重大交易”,也可能面临处罚。被禁止的交易通常包括由被禁人员投入、向被禁人员提供或从被禁人员处获取资金、商品或服务的交易,或为被禁人员的利益从事上述活动。[8]由于SDN名单内的个人与实体可能依据不同的OFAC制裁项目被列入该名单,因此SDN名单内不同的个人与实体面临的制裁措施也可能存在差异。


3. 二级制裁实践


受美国二级制裁和出口管制的域外效力影响,美国针对俄罗斯的制裁范围将可能延申至与俄罗斯存在经济来往的第三方国家(包括中国企业),若该第三方国家企业违反美国二级制裁政策将可能受到惩罚。


针对金融制裁的二级制裁,其制裁对象主要为金融机构(如表1所示)。[9]以中国昆仑银行事件为例,根据美国第13382号行政命令规定,“已经或试图向扩散大规模杀伤武器的相关活动或交易或者向根据该13382号行政命令被实施冻结的主体提供财务、物质、技术、商品、服务或其他支持的主体,亦将被实施冻结制裁”,因而该规定具有二级制裁效力。由于伊朗商业银行Tejarat银行向“因参与伊朗大规模杀伤性武器扩散活动而受到国际制裁的实体(包括伊朗原子能组织)”提供金融服务,美国财政部于2012年1月根据《伊朗全面制裁、问责与撤资法》将Tejarat银行列入SDN清单。在Tejarat银行被制裁后,中国昆仑银行仍与被制裁的Tejarat银行进行交易,还根据Tejarat银行开立的信用证,向伊朗伊斯兰革命卫队(IRGC)关联单位支付了一笔款项,美国于2012年7月根据《伊朗全面制裁、问责与撤资法》对昆仑银行实施代理行账户或通汇账户制裁,导致其与美国金融系统的联系被切断,美元结算通道被关闭,致使其外汇业务、汇款业务、融资业务均无法正常展开。[10]


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表1:美国金融二级制裁实践案例


针对贸易制裁的二级制裁,以中兴事件(2018年)为例,美国认定中兴公司出售电信设备给伊朗电信(TCI)等行为违反了《伊朗交易与制裁条例》规定,对其展开调查并认定其行为属于 (1)直接或间接向伊朗出口、销售或提供美国产品;(2)从第三国转出口美国《出口管制条例》限制的美国产品,且知晓这些产品最终将运往伊朗;(3)故意掩饰或利用第三方公司规避《伊朗交易与制裁条例》。中兴公司与美国BIS及OFAC于2017年3月达成和解协议并同意支付8.92亿美元罚款。2018年4月,美国BIS以中兴公司的虚假陈述违反了和解协议为由对其实施制裁,禁止美国企业在未来7年内向中兴通讯出口元器件(“拒绝令”)。2018年6月,中兴公司与美国BIS达成替代的和解协议,以替代美国此前对其施加的出口拒绝令,中兴公司同意:(1)支付高达10亿美元罚款,并额外缴纳4亿美元罚款存入监管账户;(2) 重组董事会,与违规高层管理人员解除合同;(3) 设立出口管制合规部门,设置首席合规官。


四、中国企业受二级制裁的风险及应对策略


美国频繁实施二级制裁措施,其呈现制裁发起多元化、制裁手段精密化、制裁对象模糊化的趋势,在授予OFAC极大的自由裁量权的同时,加大了中国企业对俄罗斯的投资风险。[11]由于大多数外国金融机构均与美元支付结算体系相连接,美国金融制裁政策能轻易延伸至二级制裁,同时结合美国以往对中国金融机构和科技企业等施加二级制裁的案例,因此不排除美国将本轮对俄罗斯制裁范围扩大至部分中国企业尤其是中国金融机构的可能性。据此,我们建议:


1.在俄投资企业,应加强自身合规体系建设,全面排查经济制裁风险


美国金融制裁领域的“二级制裁”和出口管制体系的域外效力,将会使得针对俄罗斯的制裁范围蔓延至与俄罗斯存在经济来往的中国企业,尤其是与俄罗斯金融机构进行美元结算的中国银行业金融机构。通过分析美国对俄罗斯的制裁政策,其中部分制裁措施已具备二级制裁效力或者可能产生二级制裁的效果,即将制裁范围扩大至可能对俄罗斯提供“实质性帮助”的任何交易主体。[12]


因此,若在俄投资的中国企业与受制裁实体的交易中涉及了美国的连接点,则会因违反美国的一级制裁而受到惩罚;即便不存在美国连接点,也可能受制于美国的二级制裁,一旦中国企业与受制裁实体的交易被认定为“实质性帮助”,同样可能面临违反制裁政策的惩罚。这些惩罚措施包括:出具违反制裁裁定书、罚款、出具禁止令(如禁止与美国实体交易、禁止对贸易企业进行美元信贷支持)、被列入SDN清单、财产冻结、追究高管的法律责任并要求重组管理层等措施。


对此,我们建议中国企业应当加强自身合规体系建设,完善经济制裁、出口管制风险警示机制。在对既有投资项目和新项目进行尽职调查、合同拟定时,应加强合规审查(如交易方是否被列入SDN等制裁清单),尤其是在俄乌危机高风险地区或涉及电子、通信、计算机、航空航天以及海事等行业的中国企业,应对其进行更深入的“黑名单”筛查工作,避免企业自身(尤其是在俄罗斯的分支机构)制裁风险。此外,中国企业还应严防员工欺诈风险,避免员工合谋帮助与俄罗斯有联系的客户交易而面临违反美国制裁政策的风险。


2. 拟对俄投资企业,应及时跟踪俄罗斯制裁政策,关注制裁清单的更新


在昆仑银行被制裁案例中,美国将Tejarat银行列入SDN清单的第13382号行政命令具有二级制裁效力,而昆仑银行在Tejarat银行被实施制裁后仍与其开展交易,违反了美国的制裁规定。究其原因,昆仑银行与Tejarat银行交易前,其未及时跟踪和了解美国对伊朗制裁政策动态,也未对交易对象进行深入的尽职调查。若经基本的尽职调查即可发现受制裁实体已被列入SDN制裁清单,而中国企业或银行业金融机构仍与该受制裁实体频繁交易的,不排除该交易被认定构成故意违反美国制裁政策并实施从重处罚的情形。


对此,我们建议拟对俄投资的中国企业应当主动关注俄乌局势,定期/不定期访问美国政府官方网站(如美国财政部、美国商务部),了解美国等国家对俄罗斯实施制裁的最新动向,聘请专业机构结合商业目的对企业拟对俄投资业务和客户企业的主要风险进行研究分析。


3. 受制裁的在俄中国企业,应积极沟通,依据阻断原则维护自身权益


如果中国企业被美国施加制裁或开展相关调查,应当主动与美国财政部、美国商务部就受制裁范围内的事项及救济措施进行沟通,并在相关受制裁事项整改后与OFAC申请解除该制裁。根据《OFAC常见问题解答:伊朗制裁》,美国政府未对昆仑银行施加更为严厉的制裁措施的原因在于:昆仑银行表明愿意转移在Tejarat银行开设的代理行账户的约合数亿美元的资金,且昆仑银行也将完善自身的合规工作,对交易相对方强化尽职调查。因此我们建议中国企业在受到美国制裁时,可以寻求专业机构的协助,从而专业、准确、及时的与美国主管机构沟通相关整改措施的效果,将制裁的损失尽可能降低。


此外,中国企业应当严格遵守中国关于反制裁、出口管制、数据安全等法律法规。为免受美国滥用制裁政策的影响,中国企业可以主张阻断性原则维护自身权益,以应对基于“长臂管辖”的二级制裁措施。若因受美国制裁导致中国企业不得不中止与俄罗斯受制裁实体合作的,可以考虑根据中国《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的规定,在遇到禁止或限制其与第三国正常经贸活动的不当域外适用时,及时报告相关情况、遵守禁令,若中国企业因该等外国法律与措施的不当域外适用遭受损失,可以向人民法院寻求司法救济。[13]另外,如中国企业需要向外国司法或者执法机构提供存储于中国的证明文件等材料,应对按照《数据安全法》有关规定,报中国主管机关批准后再对外提交。


注释

[1] 《2021年人民币国际化报告》,载:

http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/19/5638362/files/652d7b67eb94463f925be3985fcdb860.pdf。

[2] 《第2号指令》(CAPTA制裁)要求:除非在法律规定的范围内或得到OFAC许可或其他授权,禁止美国金融机构:(a)为CAPTA指令 下受制裁外国金融机构开设或维持代理行账户或通汇账户;或(b)处理与前述受制裁俄罗斯金融机构相关的交易。

[3] 《第3号指令》(权益类资产融资制裁)要求:除非在法律规定的范围内或得到OFAC许可或其他授权,禁止美国人或在美国境内对俄罗斯国有企业、在俄罗斯金融服务领域经营的实体以及其他根据该指令下受制裁实体 的到期日超过14天的新债务和新股权的所有交易、融资和其他交易。

[4] 《第4号指令》(外汇交易禁令)要求:除非在法律规定的范围内或得到OFAC许可或其他授权,禁止美国主体与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部的任何交易,包括向这些实体转移资产或为这些实体或代表这些实体进行的任何外汇交易。但是,OFAC还发布了一个通用许可证,允许可以与俄罗斯联邦中央银行进行若干种类与“能源”相关的交易。

[5]BIS在《出口管理条例》(EAR)下新建2条外国直接产品规则(“FDP规则”),专门针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”,使得更多的非美国制造的物项将被纳入受EAR管制范围,该类物项在出口到俄罗斯前需要取得许可证。

[6] 美国金融制裁洞察——昆仑银行违反美国《伊朗全面制裁、问责和撤资法》一案,载:

https://user.guancha.cn/main/content?id=358202,访问日期:2022年3月31日

[7] 王震:对新形势下美国对华“长臂管辖”政策的再认识,载:

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10068664,访问日期:2022年3月31日

[8] 参见潘永建、孔焕志:《美国对中国企业制裁措施综述及合规应对》,

https://mp.weixin.qq.com/s/4PzBVLIhklNgJAHuPEHiBg,访问日期2021年4月26日。

[9] 孟刚,赵希伟.美国二级制裁和我方应对思考,载:

http://news.china.com.cn/world/2019-12/01/content_75934397.htm,访问日期:2022年3月4日。

[10] 任泽平.中美金融战:情景分析、工具手段及应对,载:

https://mp.weixin.qq.com/s/v7AgNUu0AQrcB0KiJEK4LA,访问日期:2022年3月4日

[11] 梁冰洁,孟刚.美国二级制裁法律问题研究[J].财经法学,

2020(01):132-144.DOI:10.16823/j.cnki.10-1281/d.2020.01.010。

[12] 根据美国白宫发布的《第14024号行政命令》第1(6)条,为或支持以下项目提供了实质性帮助、赞助或提供财务、物质或技术支持,或商品或服务的任何主体:a.包含第1.(2)节所述的任何活动,如欺骗性或结构性交易或交易以规避任何美国制裁,包括通过使用数字货币或资产或使用实物资产;b.其财产和财产权益根据本命令被冻结。

[13] 保护正当合法权益 维护国际经贸秩序——权威专家就《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》答记者问,载:

http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/202101/20210103029706.shtml,访问日期2022年3月31日。