自2023年镓、锗出口管制公告实施以来，以氮化镓外延片为代表的一系列两用物项管制边界争议持续发酵。管制清单与海关税则两套具有法律效力的文件体系，在管制物项的界定上呈现出系统性的规范冲突。本文认为，这些表面上的技术性争议，本质上反映了出口管制清单体系与海关税则体系两套制度在监管逻辑、规则制定和价值取向上的深层分歧。本文以两用物项中对于材料的监管为例，结合氧化锆、铍金属等典型物项，从两用物项出口管制制度的整体框架出发，系统剖析两套体系的制度差异与结构性冲突，论证弥合这一张力的制度路径。

关键词：两用物项；出口管制

2023年7月3日，商务部、海关总署发布《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》（2023年第23号），对镓相关物项实施出口管制，范围涵盖8项镓单质及化合物。除铟镓砷外，其余物项均在商品名称之后以括号形式注明受管制的物项形态。在其他化合物均将“外延片”明确列入管制范围的情况下，唯独氮化镓未列“外延片”形态。然而，2024年1月1日，海关在税则中新增税号8541410010“氮化镓外延片”，对应监管代码为“3”（两用物项出口许可证）。同日发布的《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（商务部、海关总署2023年第66号公告）将该税号加入氮化镓物项对应的参考商品编号。但此后于2024年年底出台的《两用物项出口管制清单》，仍未将“外延片”列入氮化镓的管制形态。管制清单与海关税则这两套同样由商务部及海关总署参与制定、同样具有法律效力的规范性文件体系，却在实践中呈现出令人不安结构性张力。

这一张力并非孤立存在于某一产品的管制认定上，而是广泛存在于多个物项类别之中。除实务界已多有讨论的氮化镓外延片外，氧化锆（税号2825600090项下）、铍金属及其制品（清单1C230项下）等均面临类似的“清单与税则错配”困境。本文试图超越单一产品层面的讨论，从两用物项出口管制制度的整体框架出发，了解这场争议的实质。它并非某一具体产品的“管或不管”之争，而是两种制度体系在规则制定逻辑、执法运行机制上的分歧。唯有认识到这一层面，才能真正理解争议的来源，以及弥合张力的方向。

（一）两套体系的底层逻辑与运行机理

1.出口管制之材料管控逻辑。2024年年底出台的《管制清单》号称“中国版ECCN”，该清单系统整合现行法规、规章、公告中的管制物项，形成统一规范的清单体系。清单将物项分为五种类型：A“系统、设备和部件”；B“测试、检测和生产设备”；C“材料”；D“软件”；E“技术”。除D、E两类虚拟货物外，A、B、C三类可以归纳为两条管控思路：其一，管控“原始材料”，即以稀土、战略矿产为代表的上游初始材料；其二，管控“下游成品”，即含有高尖端技术的设备、机器、部件等。清单围绕这两条主线对物项进行具体描述，以限定管制范围。需要特别关注的是，清单通用说明中明确规定：“如果对本清单中物项的描述不含技术规格或限制条件，则该物项包含其全部品种。”据此，应当认为物项的描述采正面清单式的管控模式——凡含有限制条件的，该描述应视为对管制范围的准确限定，不存在对文字进行外延或限缩解释的特别处理空间。细读清单，其对材料的管制重点在于对“纯粹物质”的全面覆盖。这一逻辑在通用说明中表述：“本清单中物项包括未使用的物项、使用过的物项，以及集成在其他产品中作为其主要成分且可被拆卸、移作他用的物项。”由此，清单对材料的管控可分为两个思路：

A.管控物项本身：清单不厌其烦地列举多晶、单晶、晶片、粉末、碎料等形态，力图堵住战略物质在任何常规物理形态下被非法获取的漏洞。

B.发生融合但可还原的物项：即使某一材料已被嵌入更大的成品之中，只要其在物理上和经济上可以被轻易拆解、回收，重新还原为受管制的战略物质，则仍落入管制范围。

由此引申出另一个问题：对于“以成品形式掩盖材料目的”的产品，如何在纳入管制的同时避免伤及无辜？对此笔者认为，清单的监管逻辑坚持“明确列明”原则。凡管制材料的下游成品，清单均以明示方式单独列出。例如，1C108“石墨及其制品”、1C230“铍金属、铍的化合物和上述材料的制品，以及上述材料和制品的废料或碎屑”、1C904.a“含铽的靶材-4.含铽的钕铁硼永磁材料”等。此外，商务部在关于两用物项的官方问答中，对于管制范围的边界作了进一步阐释。以永磁材料为例，商务部的相关问答中明确：“由钐钴永磁材料、含铽的钕铁硼永磁材料、含镝的钕铁硼永磁材料经进一步简单加工形成的初级加工产品，如片、瓦、环以及相关磁组件，属于管制范围…进一步深度加工形成的电子元器件（如电机）或电子产品（如扬声器、耳机等），不属于管制范围。”这一回答明确了“加工深度”的实质判断标准：产品在最终用途上是否已脱离“材料属性”，融入更高层次的工业制成品？如果下游制品未被明确列出，则管制范围原则上仅延伸至初级加工品——其实质仍是材料或易于还原为材料。对于已经形成独立功能的器件，如果未单独列明，则不在管制范围之内。

2.海关监管体系。在出口管制这一概念兴起之前，进出口监管体系仅有海关税则一套逻辑。自1950年海关合作理事会通过《海关税则商品分类目录公约》以来，海关税则历经多次修订完善，包括增列本国子目以适应贸易管制需求，设置监管证件代码以便与各监管机构对接，目前已形成一套运行成熟的商品分类体系：当特定商品被认定需要接受某一监管部门的审查时，便在该商品所归入的税号项下附加相应的监管证件代码。例如，商务部出口许可证对应代码“4”、两用物项和技术出口许可证对应代码“3”。不同监管部门设定对应监管代码，将其统一挂载于海关税则体系之上。企业在申报出口时，通关系统自动读取申报税号所挂载的监管条件：若该税号无监管证件要求，则常规放行；若命中特定代码，系统即触发验核程序，要求企业提交对应的监管证件方可通关。这一机制将各类贸易管制措施，如检验检疫、配额管理以及目前的出口管制统一“寄生”于税则号列这一套分类体系之上，以税号为唯一入口触发所有监管要求。各监管部门无需各自建立独立的物项识别系统，共用一套分类语言。

然而，这一模式的结构性缺陷同样显著。监管证件代码以税号为最小挂载单位，一个税号对应固定的监管条件，则该税号项下所有商品适用完全相同的证件要求。当出口管制清单对某一物项的描述精细化到特定组分比例（如“铪含量与锆含量之比小于1:500的锆制品”）、特定物理形态（如“多晶、单晶、晶片、外延片、粉末、碎料”）时，一个概括性税号项下可能同时包含“应管制”与“不应管制”两类商品。在税号层面，即使本国子目已经增加至9、10位，系统也无法进行精准。监管证件的触发是“全有或全无”的。若要精确匹配，理论上只能将税号不断拆分至与管制描述同等的粒度，但税则修订周期长、程序繁重，且过度细分的税号将与贸易统计和归类便利性产生冲突。这导致管制清单与海关税则在短期内难以完全匹配，实践中亦产生多种类型错配。

（二）结构性错配的三种典型形态

笔者结合实务经验，将其归纳为三种典型形态，具体如下：

第一种：清单与目录范围不匹配。两用物项许可证管理目录不仅包括管制清单所列物项，还包括核出口管制清单所列物项和技术，以及易制毒化学品等。其中，易制毒化学品的出口管理主要服务于履行禁毒国际公约的义务，其并非《出口管制法》第二条所规定的管制物项，但仍需办理两用物项出口许可证。这意味着，进入目录的商品并非当然属于两用物项。

第二种：税号与管制编码无法匹配——“清单无、税则有”。这是实践中最具争议的情形。除了前文所述氮化镓外延片以外，以氧化锆为例。税号2825600090项下产品“二氧化锆”在2024年需办理两用物项许可证，其对应的管制依据为清单1C234“铪含量与锆含量之比小于1:500（按重量计）的锆及锆制品”。问题在于，对于铪含量与锆含量之比大于1:500的二氧化锆产品，虽不在管制范围内，却无其他税号可供申报，在此情形下仅能申领两用物项出口许可证（ 这一差异在2025年被发现，海关随即在该税号的监管证件代码上新增“4”出口许可证，使不在管制范围内的产品可通过办理一般出口许可证通关）。再以铍金属为例。税号8112120000“未锻轧铍、铍粉末”对应清单1C230“铍金属、铍含量高于50%（按重量计）的合金、铍的化合物和上述材料的制品，以及上述材料和制品的废料或碎屑”，起初该税号仅标注监管条件“3”（两用物项出口许可证）。然而，清单1C230的“说明”项下明确排除三类用途：X射线机或钻孔测井装置的金属窗、为电子部件专门设计或作为电子线路基片的氧化铍产品或半成品、绿宝石或海蓝宝石形式的绿柱石。对于这些被清单明确排除的铍制品，企业在8112120000税号下申报仍被系统要求办证，陷入与氧化锆同样的“无过错但必须办证”困境（目前税号监管代码变更为“3+4”，使得不属于管制范围的铍制品得以分流申报）。

第三种：管制编码需要办证，但对应税号无监管条件——“清单有、税则无”。以砷化镓外延片为例，其关联税号为8541410090“其他发光二极管”或8541900000“零件”，均无对应监管条件，但管制清单明确将砷化镓外延片列入管制范围。类似情形还见于不带背板的碳化铪靶材，该商品归入税号69091200“实验室、化学用或其他专门技术用途的陶瓷器”，税号无对应监管条件，但因符合1C231“铪化合物及铪制品”的描述而落入管制范围。此外，税号8407101090航空器内燃引擎虽无任何监管条件，但如果产品是“用于无人驾驶航空器或无人驾驶飞艇的发动机，最大持续功率超过16kW的航空发动机”，则也需填写管制识别码并标注管制编码。

上述三类情形的广泛存在表明，管制清单与海关税则之间的冲突并非个别产品的技术性问题，而是两套不同制度体系在底层逻辑、分类标准和运行机制上系统性不兼容的必然产物。

据了解，仅2025年即以“含镓外延片”为由产生多起海关案件，不少国内头部厂家卷入其中，行业面临丢失海外市场、产业转移风险加剧等严峻挑战。笔者认为，理解管制清单对氮化镓的特殊处理，需要回到半导体材料的物理属性本身。

在管制清单列出的6种镓化合物中，砷化镓、磷化镓以同质外延为主，整片为单一化合物，含镓量高、易于还原回收。硒化镓、锑化镓虽然难以像前两者那样实现大规模同质外延，但应用领域极为特殊。此两类材料基本局限于航天、军事等高端用途，如红外探测器、太赫兹器件等，几乎不存在民用低端市场。氮化镓则截然不同：其单晶衬底制备极其困难，产业界普遍在蓝宝石、碳化硅等异质衬底上生长薄膜（异质外延），典型产品中90%以上为衬底材料，氮化镓层仅几微米，含镓量极低，提取回收在经济上完全不可行。与此同时，此类LED外延片拥有极为广泛的民用用途，全球年贸易量以亿片计。若将其纳入管制，既无从达成管控镓原料的目的，又将严重冲击国内LED产业的国际竞争力。清单所列“晶片、粉末、碎料”三种形态，已足以覆盖氮化镓作为高纯度战略物质的主要存在形式。

从海关角度而言，增列税号8541410010“氮化镓外延片”并非无的放矢。半导体产业对“氮化镓外延片”的命名极为混乱，同一称谓至少对应四类性质迥异的产品：a.同质外延生长的氮化镓外延片，整片为单一化合物材料，含镓量高、易于回收还原；b.纯氮化镓单晶片（值得注意的是，即便在国家标准层面，“氮化镓外延片”这一术语的语义亦存在分歧¹，遑论产业界的日常混用），可能落入管制清单中“晶片”形态予以管制；c.民用LED全结构外延片，含镓量极低、难以还原，不应纳入管制范围；d.已制成芯片的下游功能器件（如氮化镓充电器），已脱离材料范畴，不应管制。因此，即使海关将“氮化镓外延片”列为办证商品，其管制对象亦应限缩解释为前述a、b两类——即以氮化镓为主要成分、尚未形成独立器件功能的材料形态产品；对于c、d类产品，则应在执法实践中明确予以排除。然而，在同一税号项下，海关通关系统无法自动区分上述四类产品。若要实现分类监管，或许只能参照前述二氧化锆的处理路径：在对应监管证件代码中增设一般出口许可证，将识别与区分的工作前移至办证审核环节，由发证机关根据物项的实际成分与形态作出判断。

如前所述，氮化镓外延片之争的实质，并非“管还是不管”的简单选择题，而是管制编码与海关税则之间结构性矛盾。当“一个编码、多个税号”面对“一个名称、四类产品”的现实，冲突便不可避免。

（一）禁限管制识别码：制度创新的突破口

2026年4月15日，海关总署发布2026年第40号公告《关于调整出口货物报关单申报项目的公告》，在出口货物报关单中新增“禁限管制识别码”和“禁限管制申报要素”两个申报项目。笔者认为，这一制度正是为了解决前述结构性错配问题而构建的、独立于海关税则的识别机制。

随着海关商品税号的监管条件越来越难以覆盖和匹配出口管制高频动态更新的需求，禁限管制识别码等新增栏目实质上是单独搭建的一套出口管制识别与分流机制。在这一新机制下，海关商品编码将逐渐退居为单纯的触发工具——当企业申报的税号或商品名称命中特定条件时，系统触发审查流程。而真正的物项识别与管制定性，则交由禁限管制识别码及其配套的申报要素完成。最终判定是否受管制的依据，是两用物项出口管制编码，而非海关税则号列。出口申报的路径将从“查税则、看监管条件”转向“填HS码、选识别码、填写禁限管制申报要素、确定管制编码”。出口管制的监管重心，也将从海关税则体系转向禁限管制识别码所依托的物项属性识别体系。这一制度创新的意义不仅在于技术层面——它实际上在规则层面确认了“海关税号为参考，管制编码为依据”的核心原则，从根本上厘清了两套制度在出口管制执法中的主次关系：管制清单才是判定物项是否受管制的最终法律依据，税则不能反过来扩大或限缩清单所确立的管制范围。

（二）分类监管的实践探索

而禁限管制识别码机制的确立，使得对同一商品税号项下不同产品进行精细化区分成为可能。近期发布的2026年第77号公告《关于规范无人机及相关物项出口申报的公告》已开始实践这一路径，规定“不属于管制物项，但特性等指标接近的；或用途不符合管制要求，但特性等指标符合的，应在《报关单》‘备注’栏中注明‘不属于出口管制物项’”。这一机制为包括氮化镓外延片在内的广泛物项的分类监管提供了可资借鉴的范本。

展望未来，随着禁限管制识别码机制的不断成熟，出口管制的监管重心将从海关税则体系逐步转向物项属性识别体系。这一转向的实质，是出口管制执法从“依附于税则号列的传统监管模式”向“构建独立的物项识别的现代管制模式”的制度跃迁。唯有完成这一跃迁，两套制度体系的深层张力才能得到根本纾解。

管制清单体系植根于出口管制法律，追求精准管控与国家安全保障，以物项的物理属性和战略价值为核心识别标准。海关税则体系发端于国际贸易百年演进中形成的商品分类传统，天然追求概括性与贸易便利性，以商品的市场流通形态为归类导向。当国家安全需求寄居于贸易便利性工具之上，制度逻辑的内在冲突便不可避免，并外化为一系列具体物项的规范争议。

两种制度在分类粒度、识别标准和运行机制上的差异，导致了同一个物项在不同的规则体系下可能得出截然相反的管制定性。解决这一冲突的方向，不是简单地否认任何一方的合理性，更不是在个案中反复博弈，因为个案层面的胜负无法改变制度层面的结构性矛盾。真正的出路在于通过制度创新，构建一套真正独立的出口管制物项识别与执法体系。禁限管制识别码机制的建立，标志着这一制度建构已经起步，接下来的关键，在于将这一机制在实践中不断完善，使“禁限管制识别码”从一项制度变为成熟的执法工具。同时，企业在制度完善过程中也不可避免地会承受阵痛，对此，执法机关在过渡期内应当充分考虑个案的特殊性，审慎评估涉案行为的社会危害性和企业的主观故意，避免因规则的暂时模糊而对企业施加过重负担。法律的生命在于实施，而精准、可预期、最小化误伤的执法，正是出口管制法治化的应有之义。