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关于美国强迫劳动法案对于输美产品供应链安全的影响和应对

作者:李烨 蒋岚 2022-06-211986
[摘要]2021年12月23日,美国《维吾尔强迫劳动预防法案》(以下简称“强迫劳动法案”或“法案”)正式生效。

2021年12月23日,美国《维吾尔强迫劳动预防法案》(以下简称“强迫劳动法案”或“法案”)正式生效。该法案带有明显的政治目的,该法案出发点是认为所有新疆产品以及与新疆有关的政府扶贫项目或帮扶项目下的所有产品都是通过所谓强迫劳动制造的,因此禁止含有新疆成分的所有产品进入美国,也就是说,输美产品的直至最初原料的整个供应链的每个环节都不能包含新疆成分。此外,该法案通过“可予驳回的推定”举证原则,将原本应由执法机关提出的合理怀疑,倒置为进口商的证明义务,大大降低了执法门槛。该法案要求强迫劳动执法工作组(Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)以下简称“执法工作组”[1])制订有效的执法策略,识别相关的产业、实体和具体进口,包括制定一系列与所谓强迫劳动相关的实体清单,以及重点执法的产业,这些清单上的实体和产业将自动成为执法重点。关于该法案内容,请见我们的上一篇文章《美国关于强迫劳动的最新立法及影响和合规应对》[2]。


该法案签署后,执法工作组于2022年1月24日发布公告邀请公众针对法案提交公开评论意见,2022年4月8日又举行了线上听证会。美国海关和边境保护局(U.S. Customs and Border Protection,以下简称“CBP”)于2022年6月13日发布了《进口商操作指南》[3]。2022年6月17日,执法工作组发布了该法案要求的《执法策略文件》[4],包括了重点执法的实体清单和产业清单。根据该法案规定,“可予驳回的推定”的举证原则于2022年6月21日正式生效。可以说,该法案要求的执法准备都已就位,CBP即将针对2022年6月21日之后的进口产品开展执法活动。


由于新疆是很多基础原料的重要生产基地,该法案对于输美产品的供应链安全造成了直接影响,已经导致了受到重点执法的产业重构供应链,并在实践中极大地增加了输美业务风险和合规成本。本文通过梳理《执法策略文件》和《进口商操作指南》,即法案的执法程序、强迫劳动的实体清单、优先执法的产业和执法计划以及给进口商的指引,结合笔者协助客户应对美国强迫劳动执法的经验,分析该法案对于输美产品的供应链安全带来的影响,并对企业贸易合规所面临的挑战提出应对建议。


1  美国强迫劳动法案的执法程序介绍


根据《进口商操作指南》,CBP在检查进口货物后有5个工作日的时间来决定是否根据强迫劳动法案扣留(detention)进口货物,如果5个工作日内进口货物未放行,海关会发出扣留通知(Notice of Detention),并明确扣货理由是基于强迫劳动法案。进口商在CBP检查货物的30个工作日内需提交相关证据证明不违反强迫劳动法案,或者证明产品不含新疆成分以及与实体清单上的实体无关,因此该法案并不适用,要求CBP放行货物通关。进口商也可以在CBP决定排除(exclusion)或没收(seizure or forfeit)货物之前通过即时保税出口(Immediate Export in-bond)将扣留货物再出口其他国家。特别需要注意的是,CBP扣留货物并不只发生在货物进口报关放行的环节,对于已经放行、但未完成清关的货物CBP仍然有权限要求召回(redeliver),要求在30天内再运回海关指定地点并接受进一步调查。


CBP认为进口违反强迫劳动法案时,会排除(Exclusion)货物的进口,此时进口商可以在180天内通过申请复议(protest)提交相关证据,证明不违反强迫劳动法案,或者证明产品不含新疆成分以及与实体清单上的实体无关,因此该法案并不适用,要求货物放行。


CBP对于违反强迫劳动法案的进口还可以交由负责处罚和没收的官员(Fines, Penalties and Forfeitures officer)发出没收通知予以没收,此时进口商可以在收到没收通知的30天内提交反对申请(petition),继续提交相关证据和信息。


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此外,在2022年6月21日之前根据现有WRO暂扣的货物将继续按WRO相关程序进行调查,在此之后的进口,包括现有WRO执法范围内的进口货物都将置于强迫劳动法案的执法范围。


2 强迫劳动的实体清单、优先执法产业和执法计划


执法工作组在《执法策略文件》里分析了扶贫项目和其他政府安排劳动力项目的所谓强迫劳动情况,并根据现有暂扣令(WRO)以及美国商务部产业安全局(BIS)关于出口管制的实体清单推出了第一批所谓强迫劳动实体清单[1],包括了新疆的实体,新疆外接受、输送政府劳动项目的实体,这些实体生产的产品,出口这些产品的出口商,为“扶贫”计划或任何其他使用强迫劳动的政府劳动项目而从新疆或从与新疆或与新疆建设兵团合作的实体获取材料的实体的清单(含新疆生产建设兵团)。该清单的增减变化由执法工作组负责,并且会放到美国国会年度报告中,这意味着要从清单移除要面临非常大的困难。《执法政策文件》没有明确从清单中移除的标准和程序。参与执法工作组的美国各政府部门都会就强迫劳动实体清单的增减提出意见,其中国务院会要求美国大使馆协助收集信息确认新增实体,国务院也会从民间非政府组织(例如NGO)获取相关情报,CBP也会根据自己掌握的情报确认新疆地区的实体和参与扶贫等项目的实体。


对于这些强迫劳动清单上的实体,《执法策略文件》给出的执法计划是要求美国国务院、大使馆要通过双边关系联合其他外国政府协同防止所谓强迫劳动产品进口。在美国国内,CBP将根据掌握的情报优先针对高风险进口执法,包括直接来自新疆的产品和强迫劳动清单实体的产品,含新疆原料的转运产品,另外,在新疆以外、但在新疆有关联公司的企业的产品也因为有可能包含新疆原料而成为高风险产品。


执法工作组确定了四个优先执法产业,笔者认为,这将会是CBP目前的执法重点,包括服饰、棉花和棉花产品、硅基产品(包括多晶硅)和番茄及其下游产品。《执法策略文件》特别明确二氧化硅是一种用于制造铝合金、硅酮和多晶硅的原材料,可进一步用于生产建筑、汽车、石油、混凝土、玻璃、陶瓷、密封剂、电子产品、太阳能电池板和其他商品。因此,这些产品及下游产业也在被关注范围。


综上,笔者认为,CBP应是以实体清单以及重点产业相结合作为目前的执法重点,同时,我们不认为未在实体清单上和未在重点产业名单上就意味着风险很低。根据观察,往往都是NGO或研究机构出具所谓调研报告,然后美国新闻媒体报道,美国政客和美国社会团体的参与和推动,某些产业随后进入美国政府机构视野进,进而上了实体清单或成为优先执法的重点产业。预计,执法工作组会随着执法推进以及情报收集,不断更新实体清单和重点执法产业。


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3《执法策略文件》对于进口商的指引


进口商指引是《执法策略文件》的重要部分,对于受法案影响的进口商而言,包括三个方面。一是完成尽职调查,形成有效的供应链追溯体系,采取供应链管理措施保证进口货物不涉及强迫劳动;二是证明进口货物不含新疆成分以及与清单实体无关,即不在该法案的执法范围内;三是对于被扣留、没收的进口货物,进口商要证明其不是强迫劳动产品。《执法策略文件》特别说明因为存在各种阻碍会导致无法完成所需的尽职调查和可信的劳动审计等要求,所以要达到第三方面的要求可操作性非常低。


3.1尽职调查、供应链追溯和供应链管理要求


尽职调查要求评估、防止和减少强迫劳动产品进入美国的风险,具体包括如下内容。对于涉及新疆和劳动力输送项目的企业来说,该指引几乎封杀了满足要求的尽职调查的可能性。


(1)接触供应商和合作伙伴,确认其身份,特别是要接触生产商,然后通过这些生产商或是进口商自己直接接触原料供应商以评估确认强迫劳动风险。指引特别指出,对于新疆产品或涉及劳动输送项目的产品,可能因为安全原因无法接触到工人,导致无法完成尽职调查。


(2)评估风险和影响,进口商要掌握完整的供应链,再逐步进行风险分析评估,特别是要考虑进口产品的原产地、其原料的原产地,供应链上各实体之间的交易,供应链上各实体的身份和地理位置,各实体之间的商业关系,使用公开数据估计原料原产于新疆的可能性(例如公开信息显示某地区不产或很少生产该原料),各级供应商是否使用涉及新疆的政府劳动输送项目。


(3)规定行为准则或供应链标准,规定供应商合同义务,要求供应商接受审计和核查,如果进口商通过直接供应商来规范上游供应链,还要约定对上游供应链的员工的培训,自查或第三方审计,整改计划,跟踪和汇报供应商合同要求的执行情况,分包商也要在约束范围内。


(4)对供应链的沟通和培训,从选择供应商开始就要强调风险管控,要假定来自新疆和清单实体的产品都是强迫劳动产品,注意供应商被列入清单的潜在风险。要将进口商行为准则的标准告知代理商、各级供应商、劳工经纪人、招聘人员和职业介绍所、工人和工会、社区和民间社会团体。进口商要全面、彻底地描述政府劳动输送项目相关的招聘活动,审计或核查的预期结果;以及员工参与机会,包括申诉机制。


(5)监督供应商合规,要利用可信的审计来保障供应商合规,通常包括突然到访工作场所,审查国际劳工组织关于强迫劳动的认定指标情况,工人、管理层、工人经纪人或招聘人在无政府干预的情况下用母语完成采访,不受限制地进入和观察工作场所、餐厅、宿舍的条件,审查其他证明文件,对供应商是否参与政府劳动输送项目的考察。指引特别指出,对于新疆企业以及涉及劳动力输送项目的企业,无法完成可信的审计。


(6)补救措施。指引特别指出,对于新疆企业以及涉及输送新疆少数民族劳动力项目的企业,无法完成补救措施。


(7)第三方核查


(8)对尽职调查的后续报告


有效的供应链追溯,首先是掌握完整的供应链,从最初的原料供应商到最后的产成品,包含每一道生产工序及供应商情况。指引还特别提到了在供应链中对各原料进行分离管理中的混料问题,如果供应商同时采购了新疆和非新疆原料,会很难核实出口美国货物里没有混入新疆原料,这种情况下会导致进口货物被扣押的风险。


供应链管理措施,包括在与供应商签合同之前要审查潜在风险,在与供应商的合同中约定改进措施,不改进的后果例如终止协议,还要求获取文件、人员和工人,以验证是否存在强迫劳动指标。进口商还要设立供应链信息管理系统。指引还为进口商列举了各类关于解决供应链中强迫劳动问题的标准、识别方法、工具等等。


3.2证明进口产品与新疆和清单实体无关


证明进口产品与新疆和清单实体无关,需要基于完整的产业链追溯加以证明。首先要掌握完整的供应链,从最初级原料到最终产成品,包括参与生产、装配、外包生产等等环节的各类实体,各实体的角色(生产商、供应商),各原料的原产地,对每一种原料的追溯都有唯一标识,如果出现原料混用的情况,要通过审计来证明每种原料的来源和管控情况。某些进口货物可以用DNA或同位素追溯检测报告作为证据,但要加以证明其可行性,且要指明是证明的供应链中的哪一段追溯。证据材料要求提供英文翻译。对于供应链追溯所需要的具体文件类型,参考《进口商操作指南》所列举的文件清单,包括各级供应商的采购订单、发票、箱单、物料清单、原产地证、付款记录、买卖双方的库存记录、发货和物流记录、进出口报关记录、生产记录、产能证明文件等等。《进口商操作指南》还为棉花、多晶硅料及番茄的产业链追溯提供了特定的文件要求说明供参考,涵盖供应流程图和解释说明,参与各生产环节的实体及其具体活动等等。


3.3证明进口产品不存在强迫劳动


关于证明不存在强迫劳动的证据,《执法策略文件》列举包括完整的供应链信息以及对应物流;被推定存在强迫劳动的供应商的完整工人名单,工资发放情况,每个工人是否来自新疆,员工居住情况,公司产量与员工之间的匹配关系,员工工作时长;员工不涉及政府、新疆建设兵团或清单实体参与的招募、输送、转移、藏匿或接收,能证明所有员工都是被自愿聘用的;证明从新疆来的工人都是自愿工作的,不存在任何强迫劳动认定指标的诸多标准。相关的劳动审计要说明证据基础,提供关于证据可靠性的说明。《执法策略文件》认为对于新疆和清单实体的尽职调查和可靠的审计是无法达成的,所以实质上几乎不可能接受这方面的证据。


此外,进口商通过举证克服“可予驳回的推定”,需要提供证据的标准非常高,即明确和有说服力(“clear and convincing”),并且需要提供CBP在调查过程中要求的所有证据和信息。关于不存在强迫劳动的决定需要CBP最高行政官员(CBP Commissioner)做出,并在30日内向美国国会做公开报告。


笔者认为,这些规定导致进口商几乎不可能通过向CBP提供证据,从而证明进口产品不存在强迫劳动。因此,在货物被CBP扣留后,进口商的选择只有将货物再出口,或者通过事先的贸易合规和供应链管理,证明产品不含新疆成分以及与实体清单上的实体无关,因此该法案不适用。


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4 风险评估和应对建议


企业首先要判断自己的风险级别,然后才能根据自己的风险采取不同的应对措施。根据目前的《执法策略文件》,从高到低四类企业的风险较大:已经在重点执法行业的企业(即棉花、番茄和硅料以及下游行业);核心供应链中包括新疆成分或清单实体的企业;对美国市场有大额出口的企业;对第三国大额供应输美产品原料的企业。


此外,还要特别注意以下两种情形带来的风险:(1)出口美国产品的供应链中,虽然各级供应商实体不在新疆或者不在强迫劳动实体清单上,但是供应商有关联企业在新疆或者在强迫劳动实体清单上,这可能导致货物被海关稽查的风险;(2)出口美国产品的供应链中的供应商如果同时从新疆和新疆以外采购原料,海关会认为很难核实出口美国产品里没有混入新疆原料,导致货物被排除进口甚至没收。


虽然《执法策略文件》对CBP的执法提出了优先执法高风险产业的方向,但我们理解这只是便利CBP实践执法,目前不在《执法策略文件》中点名的产业并不意味着就没有风险。一方面,《执法策略文件》明确了只要是使用了新疆或清单实体的原料制成的产成品,无论产地何处,都在该法案的执法范围内。另一方面,对于其他产业,已有各种研究报告和新闻报道,因此有可能会成为下一批重点执法产业,至少《新疆的产业链商业咨询建议》[6]已明确列举了近20个行业。所以,要持续关注执法工作组的动向,以及包括CBP、美国劳工部等等部门在强迫劳动方面的行动。目前高风险产业看起来相互之间还没有交叉关联,当高风险产业增加,而某个产品的原材料恰好又横跨了不同的高风险产业,那么风险也会增加,特别是考虑到CBP发出扣留通知时很可能只告知进口商基于强迫劳动法案扣留货物,而不说明具体是哪种或哪几种原材料的问题。这里要注意的是,该法案没有最低比例原则,所以任何组成部分或成分都可能成为货物被扣留调查的原因。


第二,企业要根据自身的情况制订合规目标。进口商想要通过提交明确且有说服力的证据证明被扣留货物并非强迫劳动产品,也就是满足强迫劳动法案的可予驳回的例外标准,可能性几乎没有。所以,对于供应链中有来自新疆或强迫劳动实体清单的原料的出口商,要及时调整对美出口产品的供应链,同时还要考虑上述(1)和(2)两类被《执法策略文件》特别提及的风险情形。


第三,企业要考虑建立针对被重点执法的原料的追溯体系。供应链追溯需要涵盖从最初原材料到制成品的全链条。比如,由于硅料被列入重点执法产品,对美国出口的光伏大型企业基本上都建立了组件到电池,电池到硅片,硅片再到硅料的追溯机制,并通过销售文件、物流文件、仓库管理文件和记录、生产工单和生产记录以及ERP和MES等管理软件形成了有效、准确和可核实的追溯体系。建立这样的管理体系,非常困难,尤其是对于产业链较长的产业,更不要说巨大的管理投入。


对于风险较小的企业,我们建议,企业可以结合自身实际情况,至少先就重要市场、客户、产品以闭环管理为方向努力,以达到企业资源的高效利用。比如某个市场或是某个客户的产品,限定在特定的供应商或特定的采购渠道,甚至特殊的采购订单管理,并且逐级同样方法进行管理,直至最初级的原料。为了达到这一目标,事前规划、管理制度、合规投入、供应商合作、电子系统和文件管理都必不可少。


调整和整合对美出口产品的供应链可能存在很大困难,特别是没有垂直一体化的产业,这可能需要出口商、各级供应商、生产商的共同努力,特别是一些产业因为产能分布的实际情况,头部或者大部分的初级原材料供应商可能存在上述提到的混料的情况,上游的供应商可以积极考虑配合下游客户和出口商的供应链闭环管理要求,整合调整业务链,这对自身竞争力而言是加分项。


第四,对于风险高的产业,为了避免CBP潜在扣留货物对于业务的巨大影响,企业可以考虑事先申请海关裁定(binding ruling),来取得CBP对其供应链不违反该法案的认可。


最后,除了供应链完整追溯,企业对于防止强迫劳动的政策和相应的供应链管理也要积极行动,一旦面临美国海关稽查,企业有一套完整的强迫劳动企业社会责任文件以及相应的供应链管理体系,对于证明供应链不在该法案执法范围肯定会有积极作用。具体而言,我们建议企业至少要采取以下行动:(1)更新企业社会责任的行为守则,并传达给供应商;(2)和供应商签订关于企业社会责任的协议,或在采购合同中加入标准合规条款;(3)供应商签署禁止强迫劳动的声明;(4)完善供应商审核和供应链管理制度;(5)通过访谈、问卷等方式全面了解完整供应链和各级供应商身份。


我们注意到欧盟在2022年6月份也通过了《通过新贸易工具禁止强迫劳动制造的产品(A new trade instrument to ban products made by forced labour)》的决议,很有可能会参考美国强迫劳动法案出台相关法律,从长远看,强迫劳动可能成为美国欧盟一项长期的贸易政策工具。所以,对于被列入和可能被列入重点执法的产业,无论是出口商、各级供应商和生产商,都需要积极应对输美产品供应链安全方面的挑战,没有直接对美业务的上游供应商也可能面临下游客户传导过来的合规压力,需要尽早采取贸易合规行动。


注释

[1] 强迫劳动执法特别工作组FLETF(“工作组”),其权力来自《美墨加协议执行法案》的授权,于2020年5月15日第13923号总统行政令设立,由国土安全部部长主导,并指示副部长负责执法策略、政策和计划,工作组成员涵盖美国贸易代表办公室、商务院、司法部、劳工部、国务院和财政部的代表,另外还有农业部、能源部、美国国际开发署、海关、移民海关执法和国家安全委员会作为观察员。

[2] 李烨、蒋岚,《美国关于强迫劳动的最新立法及影响和合规应对》,

https://mp.weixin.qq.com/s/0MyOnQumS4-FuaA9jhExMQ。

[3] 见

https://www.cbp.gov/document/guidance/uflpa-operational-guidance-importers。

[4] 见https://www.dhs.gov/uflpa-strategy。

[5] 清单公布在美国国土安全部网站https://www.dhs.gov/uflpa-entity-list。

[6] 见

https://www.dhs.gov/publication/xinjiang-supply-chain-business-advisory。