我国《反垄断法》在2022 年修订之前，垄断协议行为的法律责任完全指向经营者，没有设置针对法定代表人、主要负责人、直接责任人员的个人罚款责任。但在执法实践中反垄断执法机构已经意识到个人在垄断协议中的关键作用。在部分原料药垄断协议等案件中，执法文书会在事实部分认定高管推动共谋的行为，但无法作出反垄断层面个人处罚。这种 “只罚单位、不罚个人” 模式存在明显短板：卡特尔的决策来自自然人，罚款由企业财产承担，违法决策者个人违法成本很低，威慑不足，难以倒逼企业内部治理与合规落地。理论与实务界持续呼吁引入垄断协议个人责任，参考美国、英国、澳大利亚等域外辖区经验，建立双罚制。当然，这一阶段并非完全没有自然人责任，如果自然人本身作为独立经营者参与垄断协议，此时该自然人属于 “经营者”，可以直接对该自然人处罚；但对于企业内部任职的高管、雇员，没有专门个人罚则。

2022 年 6 月《反垄断法》完成修订，新增第五十六条第二款：“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款”。这标志我国正式建立垄断协议个人行政罚款制度，实现从企业单一责任向 “经营者 + 个人” 双罚制的重大制度变革。该条文具有几个特点：第一，责任性质属于行政处罚，不属于刑事责任；第二，追责对象限定三类人员：法定代表人、主要负责人、直接责任人员；第三，属于 “可以” 处罚，并非只要发生垄断协议就必须处罚个人，需要满足 “对达成垄断协议负有个人责任” 这一要件，赋予执法机构裁量空间；第四，基础罚款上限 100 万元，同时可以衔接第六十三条加重处罚，情节特别严重可以处以二至五倍罚款，最高可达 500 万元。

但第五十六条条文较为原则，实践中亟待解决一系列实操问题：何为 “主要负责人”，直接责任人员如何界定；过失是否可以归责；何种情形应当追责、何种情形可以不予追责；从重、从轻、宽大制度如何适用于个人；离职人员责任是否消灭；调查程序如何开展等。为解决上述适用难题，近日，市场监管总局总结原料药案等以往追责个案经验，借鉴域外制度，形成《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》（下称《指引》），向全社会公开征求意见。《指引》共 16 条，属于参考性指引，不具备强制法律效力，重点完成制度细化：

第一，区分两类追责主体。第四条界定法定代表人、主要负责人，将控股股东、实际控制人、拥有经营决策权的高管纳入；除了组织、授意、批准等故意行为，还将严重疏忽懈怠未履行注意义务的过失情形纳入归责事由。第五条界定直接责任人员，即谋划、发起、推动、监督垄断协议，起到关键实质性作用的人员；明确受上级指派奉命参与的，一般不追究直接责任人员责任。

第二，区分 “应当追责” 与 “可以追责”。第六条规定，垄断协议严重排除限制竞争、全国重大影响、涉及重点领域危害国家利益的，应当追究个人责任；其余情形交由执法机构个案裁量，避免凡垄断协议一律处罚个人，落实过罚相当。

第三，完善裁量体系。第七条到第十条明确罚款考量因素、从重、加重、从轻处罚情形；明确个人罚款原则上不超过所在经营者罚款数额。

第四，构建个人宽大规则。第十一条明确个人既可以跟随企业申请宽大，也可以独立申请宽大；企业宽大并不自动覆盖个人，个人需要提交本人参与违法的说明和重要证据；调查启动前申请宽大的个人可以免除处罚。

第五，解决程序与特殊情形。明确合并调查程序；个人责任不因离职免除（受行政处罚时效约束）；组织、帮助达成垄断协议的经营者高管同样适用本指引。

美国、欧盟、中国分别代表三种典型模式：美国是刑事化强威慑模式；欧盟是欧盟层面只罚企业，成员国多元分散模式；中国是行政罚款、有限穿透、审慎追责模式。下文从责任性质、追责对象与归责要件、处罚裁量、宽大制度、域外管辖五个维度对比。

（一）责任性质

美国：刑事责任为核心，当然违法，个人与企业同等刑事追责。美国《谢尔曼法》第 1 条将固定价格、限制产量等硬核卡特尔认定为重罪，企业和参与共谋的自然人都承担刑事责任，由司法部反垄断局提起刑事公诉，法院作出判决。个人处罚包括监禁（最高10年）+刑事罚金（最高100万美元，特殊情形可提升至违法所得或损害两倍），同时私人还可以提起三倍损害赔偿民事诉讼。集装箱案、罗氏维生素案、液晶面板案均体现该逻辑，境外高管可以被起诉、通缉、引渡。

欧盟：欧盟层面无个人处罚，成员国自主配置行政、刑事责任。欧盟运行条约第101条规制对象仅限于 “经营者（undertaking）”，欧盟委员会依据1/2003条例只能处罚经营者，无权对高管、雇员处以罚款、监禁。但成员国可以自行立法：德国设置个人行政罚款，普通卡特尔无刑事责任；英国、爱尔兰设置卡特尔刑事犯罪，最高 5 年监禁；部分成员国仅串通投标设置刑事处罚，普通价格卡特尔没有个人刑事责任；部分成员国完全没有个人公法处罚。成员国层面个人责任分为公法处罚，以及公司、债权人依据公司法向过错董事提起民事损害赔偿两类。

中国：行政罚款责任，无刑事制裁，有限穿透。我国《反垄断法》第五十六条下个人责任属于行政处罚，不设刑事责任。

（二）追责对象与归责要件

美国：行为本位，主观故意为要件，不唯职位论。 追责看实际参与行为，职位只是线索，不决定责任成立。只要自然人知情前提下实施发起批准共谋、参与秘密协调会议、监督执行卡特尔三类行为，即可追责，不限于 CEO、高管，业务人员实质性参与同样可以被指控；归责要求主观故意，过失一般不成立刑事犯罪。集装箱案起诉 7 名不同岗位高管，正是基于其组织会议、起草协议、监控产能、分配配额的实际行为。

欧盟：成员国规则分化，普通雇员执行指令一般免责。欧盟层面无个人追责对象。成员国大多将追责对象限定董事、经理、拥有决策权高管；普通雇员单纯执行上级命令，一般不承担个人责任。多数成员国要求主观故意，过失一般不触发刑事处罚。

中国：分层主体，兼顾故意与重大过失，设置危害后果门槛。《指引》将追责对象分为两层：一是法定代表人、主要负责人（含实控人、控股股东、高管）；二是直接责任人员。归责既包含组织、授意、推动等故意行为，也包含 “严重疏忽懈怠未履行必要注意义务” 的过失归责，这是中美之间重要差异。同时设置后果门槛：只有达到严重竞争损害、全国重大影响、重点领域危害国家利益时，执法机构应当追责；其余情形裁量决定是否追责。受上级指派奉命参与，一般不作为直接责任人员追责。

（三）处罚裁量规则

美国：监禁 + 高额罚金，辩诉交易是核心程序。量刑考量卡特尔持续时间、规模、个人角色、认罪配合情况。拒绝认罪经审判定罪，处罚显著加重；认罪协商（辩诉交易）可以换取刑期降低、缓刑甚至不起诉。友达高管拒绝认罪被判处36个月监禁就是典型判例。除刑事罚金外，还面临民事三倍赔偿。

欧盟：成员国处罚形式多元，欧盟委员会只处罚企业。成员国处罚形式包括行政罚款、少数国家监禁、董事资格剥夺、民事追偿；各国裁量标准不统一。  

中国：行政罚款为主，设置从重、从轻、加重梯度 基础上限100万元；情节特别严重，市场监管总局可依据《反垄断法》第六十三条，处以 25 倍罚款，最高500万元；个人罚款原则上不超过所在经营者罚款。考量因素包括行为性质、持续时间、危害后果、消除后果情况；区分从重、加重、从轻情形。无监禁刑罚。

（四）宽大制度

宽大制度通过自首换取处罚减免，瓦解卡特尔隐蔽共谋，三大辖区制度差异显著。

美国：企业宽大与个人宽大相互独立，个人可单独申请。企业申请宽大，不自动豁免高管个人刑事责任。高管想要获得不起诉，要么跟随企业充分配合提交证据，要么可以完全独立申请宽大，即便企业拒绝自首，个人也可以单独自首换取不起诉或降档处理。集装箱案推测线索来源于企业 A/B 宽大自首，企业获得宽大，但其他企业高管仍然被刑事起诉，体现该规则。

欧盟：欧盟委员会宽大仅适用于经营者，不处理个人。欧盟委员会宽大通知只减免企业罚款，不能免除高管在成员国国内法下的个人责任。企业提交的宽大证据，成员国司法机关可以调取用于追究个人。高管想要个人宽大，需要向成员国本国执法机关单独申请，欧盟层面宽大决定对个人无约束力；部分成员国允许个人独立申请宽大，如英国、波兰。

中国：企业宽大与个人宽大并行，企业宽大不当然惠及个人。依据《指引》第十一条：个人可以随经营者申请宽大，也可以独立提出个人宽大申请。经营者宽大申请可以覆盖本企业相关个人，但前提是该个人没有拒绝、阻碍调查，并且提交本人参与违法的说明以及执法机构尚未掌握的重要证据；执法机构对企业、个人宽大分别认定、分别确定减免幅度；调查启动前申请宽大的个人，可以免除处罚。

（五）域外管辖

美国：效果原则 + 刑事追诉 + 引渡，强跨境效力。依据《谢尔曼法》等，境外行为只要意图对美国商业产生直接、实质、可预见影响，美国即可行使管辖权，不论行为发生地、行为人国籍。境外高管可以被列为通缉在逃人员，通过引渡在第三国抓捕受审，胜狮货柜高管在法国被捕等待引渡即为现实例证。

欧盟：效果原则约束企业，个人管辖依赖成员国国内法。 欧盟委员会可以管辖对欧盟市场产生实质影响的境外卡特尔，但只能处罚企业。追究境外高管个人责任，依赖成员国本国管辖权规则与引渡条约，不存在欧盟统一的个人刑事域外追诉机制。

中国：沿用反垄断法域外管辖，仅行政罚款，无引渡追责个人。我国《反垄断法》第二条确立域外管辖，境外垄断协议对我国境内市场产生排除限制竞争效果，可以适用我国法律，对负有责任的个人处以行政罚款。我国没有垄断协议刑事追责，不存在引渡高管追究反垄断个人责任的制度。

（一）应当追究个人责任的垄断协议类型边界需要进一步细化

我国《指引》第六条规定，垄断协议严重排除、限制竞争，严重损害创新、消费者利益；全国重大影响；民生保障、生态环境、安全生产、金融资本、数据安全等重点领域危害国家利益的，应当追究个人责任；除此之外属于可以裁量追责。但文本对于协议类型没有进一步区分，实践中存在值得讨论的问题。

第一，是否全部垄断协议类型都同等触发个人责任。横向硬核卡特尔（固定价格、限制产量、划分市场）危害最严重，是个人责任制度的主要适用对象。但纵向垄断协议是否应当纳入个人责任的高频适用范围，指引没有作出区分。从域外经验看，美国刑事个人责任几乎只针对横向卡特尔，纵向协议一般不走刑事路径。我国法律条文第五十六条没有区分横向、纵向，《指引》同样未做区分。未来正式实施时，建议在执法参考层面明确：个人责任优先聚焦横向垄断协议；对于纵向垄断协议，应当从严把握 “应当追责” 的门槛，更多归入裁量追责范畴，避免纵向协议普遍追责个人。

第二，轴辐协议、组织帮助达成垄断协议的个人责任边界。《指引》第十二条明确经营者组织、帮助达成垄断协议同样适用个人责任。但实务中，如何区分真正的组织者、帮助者，和仅仅被动参与的人员，需要进一步细化。尤其是商业中间方、平台企业充当轴辐核心的情形，要区分决策主导人员和普通执行人员，防止责任泛化。

第三，尚未实施的垄断协议的个人责任。《反垄断法》第五十六条对于尚未实施的垄断协议，对经营者可以处 300 万元以下罚款；但对于尚未实施的垄断协议，什么条件下应当追究个人责任，指引没有明确。仅仅达成合意但完全没有落地、没有产生竞争损害，是否应当启动个人追责，需要后续正式文本或者配套案例进一步明晰。

（二）个人责任的跨国竞合问题

全球贸易背景下，国际卡特尔经常同时对多个司法辖区市场产生影响，同一批高管的同一行为，会同时落入中国、美国、欧盟成员国等多个辖区管辖，产生个人责任跨国竞合，这是出海企业非常现实的风险。

第一，多重处罚风险。同一高管，在中国面临行政罚款；在美国可能面临刑事罚金、监禁、引渡；在英国、德国等成员国又面临本国法下个人罚款。不同司法辖区反垄断处罚之间缺少国际礼让协调机制。美国执法实践一般不会因为其他国家已经作出处罚就放弃刑事追诉，即 “一事不再罚” 原则在跨国反垄断个人责任领域难以自动适用。我国《指引》尚未对境外已经处罚个人的情形设置裁量考量因素。未来可以考虑在正式指引或者执法实践中，将个人已经在境外司法辖区接受反垄断处罚，作为国内罚款裁量的参考因素，体现国际礼让，避免过度叠加惩罚，但不构成当然免责。

第二，管辖权冲突与引渡风险。美国依托效果原则，对发生在中国境内的卡特尔行为，只要产品销往美国，就可以对中国高管提起刑事指控，通过第三国实施抓捕引渡，集装箱案就是典型案例。我国没有反垄断刑事个人责任，不存在对等引渡基础，企业高管跨国出行的人身风险显著上升。制度层面，我国可以进一步完善企业境外反垄断合规指引，强化对企业的风险提示；同时在国际竞争规则对话中，推动探讨跨境卡特尔个人追责的国际礼让与管辖权边界。

第三，证据跨境流转风险。一国宽大程序获取的个人供述、邮件、内部记录，有可能被另一司法辖区调取使用。例如企业在中国申请宽大提交的高管证据，有可能被美国司法部通过司法协作渠道获取，用于对高管的刑事指控。该问题给跨境企业宽大申请带来巨大两难：申请宽大可能把高管暴露于海外刑事风险；不申请宽大，又面临国内重罚。目前我国制度缺少针对宽大证据跨境流转的保护性规则，这是未来制度完善需要回应的现实难题。

（三）个人和组织在宽大制度上的运用协调问题

宽大制度是卡特尔执法的核心工具，企业宽大与个人宽大如何协调，是《指引》第十一条的核心创新，同时也遗留若干待细化问题。

第一，企业宽大不等于个人免责的边界。《指引》规定经营者宽大申请可以适用于个人，但个人不能拒绝、阻碍调查，并且要提交本人参与违法的说明和执法机构尚未掌握的重要证据。实务中会出现情形：企业配合宽大，但个别高管拒绝配合、隐瞒关键证据。此时企业宽大待遇是否应当部分撤销？《指引》没有明确。应当区分：企业已经尽到内部最大努力促使高管配合，而高管拒不配合，不宜直接剥夺企业宽大；但如果企业故意包庇、隐瞒高管行为，则应当影响企业宽大资格。

第二，个人独立申请宽大对企业宽大地位的冲击。规则允许个人单独申请宽大，即便企业没有自首，高管个人可以单独提交证据换取个人处罚减免。这会形成博弈格局：企业尚未决定是否自首，内部高管为保全自身，单独向执法机构提交证据，直接击穿卡特尔。该制度有利于瓦解卡特尔，但也会带来企业内部治理冲突。后续需要明确：个人独立申请宽大，只处理个人的处罚减免，不直接自动决定企业宽大的顺位；企业宽大资格仍然看企业自身自首时间、证据质量。

第三，宽大申请中个人证据标准需要进一步明确。什么是 “重要证据”，个人宽大的证据门槛是否应当低于企业宽大；调查启动前申请宽大可以免除个人处罚，“调查启动” 时间节点如何界定，这些实操标准指引文本只是原则表述，未来需要配套案例或者细化释义。

第四，宽大与后续民事赔偿的衔接。获得宽大减免行政罚款，不等于免除民事赔偿责任。无论是企业还是获得宽大的个人，依然可能被受损害的市场主体提起民事诉讼索赔。我国现行规则没有对宽大申请人民事责任作出特殊安排，可以适当借鉴欧盟损害赔偿指令，研究宽大个人在民事诉讼中的证据效力、连带责任限制等配套规则。

垄断协议个人责任制度，代表反垄断执法从处罚法人向穿透到实际行为人的演进。美国刑事化模式威慑力度最强，但带来极高的跨境人身风险；欧盟坚持以企业责任为中心，将个人责任下放成员国，制度碎片化；我国立足本国法律框架，走出行政罚款、审慎追责的路径，《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》进一步细化认定、裁量、宽大等实操规则。

制度仍有完善空间：需要进一步厘清不同类型垄断协议下个人责任的适用边界；回应国际卡特尔带来的个人责任跨国竞合、多重处罚、证据跨境流转难题；细化企业宽大与个人宽大之间的协调规则。对于出海企业而言，必须清醒认识不同司法辖区个人责任的巨大差异，尤其是美国刑事追责、引渡的现实风险，将高管个人责任风险纳入全球反垄断合规体系，从决策源头防范垄断协议风险。