试析《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》
作者：袁娟斌 黄冠鸿 2021-12-28临近2021年末，中国人民银行、国家市场监督管理总局联合发布通知，就《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》（以下称《受益所有人新规》）向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2022年1月26日。
《受益所有人新规》新建立了受益所有人备案和查询制度，未来施行后，将会提高我国市场主体的市场透明度和金融行动特别工作组（FATF）对我国第四轮互评估的部分评估指标的评估结果；对金融机构等反洗钱义务主体而言，《受益所有人新规》关于金融机构可通过中国人民银行查询受益所有人信息的规定，将会很大程度缓解金融机构开展识别和核实受益所有人工作的“焦虑”，并可有效缓解金融机构在识别和核实客户受益所有人工作中存在的“买来的受益所有人核验数据不可靠”、“客户不配合识别和核实，复杂股权安排的客户的受益所有人识别和核实无门”等难题。笔者作为反洗钱合规从业者，结合在反洗钱合规领域的实务经验，就《受益所有人新规》试分析如下，以期能对有关当事人理解与适用《受益所有人新规》有所助益。
一、对出台背景的理解
从国际背景来看，我国作为FATF成员之一，需遵守FATF制定的《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》（《FATF新40项建议》），其中建议24法人的透明度和受益所有权要求：“各国应当采取措施防止法人被洗钱和恐怖融资活动滥用， 应当确保主管部门可以及时掌握或获取法人受益所有权和控制权的充足准确信息。”，在2021年10月21日FATF发布的《Revisions to Recommendation 24 and its Interpretive Note - Public Consultation》中，FATF拟修改该建议24为“各国应当评估法人被洗钱或恐怖融资滥用的风险，并采取措施防止滥用的发生。各国应当通过受益所有权登记或替代性机制，来确保主管当局能够快速高效地掌握或获取充分、准确和最新的法人受益所有权和控制权信息……各国应当为金融机构和特定非金融行/职业获取受益所有权和控制权信息提供便利，以便其承担建议10和22中规定的要求。”[1]根据FATF公布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》以及2021年10月公布的《中国互评估后续报告－2021》，中国该建议24合规性指标被评为“不合规（Non-compliant）”,IO5（法人和法律安排）核心指标被评为“低效（Low level of effectiveness）”，简言之，改善FATF第四轮互评估结果对我国意义重大，受限于篇幅，本文不展开讨论FATF第四轮互评估的意义及其评估结果的影响。
从国内背景来看，《受益所有人新规》开宗明义，明确规定其制定目的旨在提高市场主体透明度，改善营商环境；上位法律法规依据为《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》。2021年6月1日至6月30日期间，中国人民银行曾就《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（“《反洗钱法修订草案》”）向社会公开征求意见，根据该《反洗钱法修订草案》第17条，公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。反洗钱行政主管部门、市场监督管理部门依照相关法律、法规进行管理。另一方面，根据将于2022年3月1日生效的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第9条第1款第9项之规定，市场主体应当向登记机关办理公司、合伙企业等市场主体受益所有人相关信息的备案。
由此可见，《受益所有人新规》是进一步健全我国反洗钱法律制度、提高市场主体透明度以及改善FATF第四轮互评估结果的一项重要举措。
二、受益所有人的定义
《受益所有人新规》第16条就受益所有人作出了定义。现行反洗钱有关监管规定中并未直接就受益所有人作出直接的定义，而是结合公司、合伙企业、信托、基金等非自然人的判定标准就前述不同非自然人的受益所有人作出规定；如《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）只规定义务机构应当逐层深入并最终明确为掌握控制权或者获取收益的自然人，并就判定公司、合伙企业、信托、基金等非自然人的受益所有人作出规定；其后《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号）在银发〔2017〕235号文的基础上对判定标准作了细化，但亦未就受益所有人作出统一的、直接的定义。
《受益所有人新规》沿用《反洗钱法修订草案》第62条的表述方式，将受益所有人定义为，指最终拥有或实际控制公司、企业等市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人。《反洗钱法修订草案》和《受益所有人新规》规定的对比如下：
《反洗钱法修订草案》 | 《受益所有人新规》 |
本法所称受益所有人，是指最终拥有或实际控制公司、企业等市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人 | 本办法的受益所有人是指最终拥有或实际控制市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人 |
三、需报送受益所有人信息的市场主体范围
根据《受益所有人新规》第2条，《受益所有人新规》明确了应当通过市场主体登记注册系统备案受益所有人信息的市场主体范围包括如下：
（一） 公司；
（二） 合伙企业；
（三） 外国公司分支机构。
该第2条同时明确，非公司企业法人[2]、个人独资企业、农民专业合作社（联合社）暂时免于备案受益所有人信息。
值得注意的是，该条规定中关于免于备案受益所有人的规定，使用了“暂时”一词，结合笔者从中国人民银行的相关公开信息所获取的信息，未来中国人民银行将会依据后续风险评估结果，可能会适当调整备案受益所有人信息的市场主体范围，同时中国人民银行也说明报送受益所有人信息的市场主体不会再增加。
四、豁免报送备案受益所有人信息的市场主体。
根据《受益所有人新规》第3条，对于注册资本1000万元以下由自然人股东、合伙人组成的市场主体，在承诺符合条件后可以免于填报受益所有人信息；结合该条规定，豁免报送备案受益所有人信息的适用条件可总结如下：
（1） 注册资本不超过1000万元；
（2） 市场主体类型为公司、合伙企业；
（3） 市场主体的股东、合伙人全部为自然人；
（4） 应作出不存在股东、合伙人以外的自然人对其实际控制或从其获取收益，不存在通过股权、合伙权益以外的方式对其实施控制或从其获取收益情形的承诺。
五、受益所有人的识别标准与现行规定的对比
在受益所有人的识别标准方面，《受益所有人新规》相较于银发〔2018〕164号文的表述更加准确、简明易懂，并且针对实际控制的情形作出了定义，包括但不限于通过协议约定、亲属关系等方式实施控制。
（一） 公司、合伙企业
笔者将银发〔2018〕164号文与《受益所有人新规》的规定做比较如下：
适用对象 | 银发〔2018〕164号文 | 《受益所有人新规》第6条 |
公司 | （一）公司：对公司实施最终控制不限于直接或间接拥有超过25%（含，下同）公司股权或者表决权，还包括其他可以对公司的决策、经营、管理形成有效控制或者实际影响的任何形式。 1.直接或者间接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人是判定公司受益所有人的基本方法。需要计算间接拥有股权或者表决权的，按照股权和表决权孰高原则，将公司股权层级及各层级实际占有的股权或者表决权比例相乘求和计算。 2.如果未识别出直接或者间接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人，或者对满足前述标准的自然人是否为受益所有人存疑的，应当考虑将通过人事、财务等方式对公司进行控制的自然人判定为受益所有人，包括但不限于：直接或者间接决定董事会多数成员的任免；决定公司重大经营、管理决策的制定或者执行；决定公司的财务预算、人事任免、投融资、担保、兼并重组；长期实际支配使用公司重大资产或者巨额资金等。 | 符合下列条件的自然人为公司、合伙企业的受益所有人： （一）通过直接方式或间接方式最终拥有公司、合伙企业25%以上股权、股份或合伙权益； （二）不通过直接方式或间接方式最终拥有公司、合伙企业25%以上股权、股份或合伙权益，但单独或联合对公司、合伙企业进行实际控制； （三）通过直接方式或间接方式最终享有市场主体25%以上收益。 上述第（二）项的实际控制是指，包括但不限于通过协议约定、亲属关系等方式实施控制，如决定法定代表人、董事、监事或高级管理人员、执行事务合伙人的任免，决定重大经营、管理决策的制定或者执行，决定财务收支，长期实际支配使用重要资产或者主要资金等。 |
合伙企业 | （二）合伙企业：拥有超过25%合伙权益的自然人是判定合伙企业受益所有人的基本方法。不存在拥有超过25%合伙权益的自然人的，义务机构可以参照公司受益所有人标准判定合伙企业的受益所有人。 | |
公司 | 3.如果不存在通过人事、财务等方式对公司进行控制的自然人的，应当考虑将公司的高级管理人员判定为受益所有人。对依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》等法律法规将高级管理人员判定为受益所有人存疑的，应当考虑将高级管理人员之外的对公司形成有效控制或者实际影响的其他自然人判定为受益所有人。 | 不存在上述三种情形的，则应将公司、合伙企业中负责日常经营管理的人员视为受益所有人，包括公司的法定代表人、合伙企业中执行合伙事务的自然人等。 |
合伙企业 | 采取上述措施仍无法判定合伙企业受益所有人的，义务机构至少应当将合伙企业的普通合伙人或者合伙事务执行人判定为受益所有人。 |
（二） 国有公司
笔者将银发〔2017〕235号文与《受益所有人新规》的规定做比较如下
适用对象 | 银发〔2017〕235号文 | 《受益所有人新规》第7条 |
国有控股公司 | （六）义务机构在充分评估下述非自然人客户风险状况基础上，可以将其法定代表人或者实际控制人视同为受益所有人： 1.个体工商户、个人独资企业、不具备法人资格的专业服务机构。 2.经营农林渔牧产业的非公司制农民专业合作组织。对于受政府控制的企事业单位，参照上述标准执行。 | 国有独资公司、国有资产管理部门的国有企业名录列明的国有控股公司可将法定代表人视为受益所有人。 |
（三） 外国公司分支机构
在现行法律法规并未直接规定外国公司分支机构的受益所有人的识别要求，但有“其他”的兜底要求，笔者将银发〔2018〕164号文与《受益所有人新规》的规定做比较如下：
适用对象 | 银发〔2018〕164号文 | 《受益所有人新规》第8条 |
外国公司分支机构 | （五）其他：对规定情形之外的其他类型的机构、组织，义务机构可以参照公司受益所有人的判定标准执行……无法参照执行的，义务机构可以将其主要负责人、主要管理人或者主要发起人等判定为受益所有人。 | 外国公司分支机构的受益所有人为外国公司按照第六条认定的受益所有人及该分支机构在华高级管理人员。 |
须注意的是，该第8条第2款特别明确，外国公司在母国享受的受益所有人申报豁免标准不适用于中国。
值得注意的是，《受益所有人新规》规定了新的识别标准，关于新的识别标准是否会替代银发〔2017〕235号文和银发〔2018〕164号文规定的受益所有人判定标准的问题，笔者认为，银发〔2018〕164号文第8条规定：“有关法律、行政法规、规章等另有规定的，从其规定。本通知之前发布的规范性文件与本通知不一致的，以本通知为准。”《受益所有人新规》作为国务院两部门的联合发文，其名称为“办法”，故其发文层级很有可能会是部门规章级别。因此，此前银发〔2017〕235号文和银发〔2018〕164号文与《受益所有人新规》规定不一致的内容，应从《受益所有人新规》的规定。
六、备案要求和信息更新要求
根据《受益所有人新规》第9条和第11条的规定，备案受益所有人信息的方式为通过市场主体登记注册系统，备案的时机分为（1）在设立登记或备案信息发生变化时；和（2）在设立登记后，受益所有人信息发生变化的，应当自发生变化之日起30日内。
根据《受益所有人新规》第12条，《受益所有人新规》规定了一年的过渡期，要求在《受益所有人新规》实施前已经登记注册的公司、合伙企业、外国公司分支机构，应当于2023年3月1日前，按照《受益所有人新规》备案受益所有人信息。
七、备案受益所有人信息的内容方面
根据《受益所有人新规》第12条，《受益所有人新规》就应当备案的受益所有人信息字段作了规定，相较于银发〔2017〕235号文规定五要素（受益所有人的姓名、地址、身份证件或者身份证明文件的种类、号码和有效期限），要求至少备案十二个要素（其中“终止日期”要素为视适用情况备案），区别四种情形的额外填报要求如下：
（一） 直接方式或间接方式最终拥有控制市场主体25%以上股权、股份或合伙权益的自然人
1.姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或工作单位地址、联系方式、身份证件或身份证明文件种类、号码、有效期限；
2.受益所有权关系类型及形成日期、终止日期、持有股权或合伙权益的比例。
（二） 实际控制市场主体的自然人
1.姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或工作单位地址、联系方式、身份证件或身份证明文件种类、号码、有效期限；
2.受益所有权关系类型及形成日期、终止日期、实际控制的方式。
（三） 最终享有市场主体25%以上收益的自然人
1.姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或工作单位地址、联系方式、身份证件或身份证明文件种类、号码、有效期限；
2.受益所有权关系类型及形成日期、终止日期、可获得收益的比例。
（四） 不属于上述三种情形的
1.姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或工作单位地址、联系方式、身份证件或身份证明文件种类、号码、有效期限；
2.受益所有权关系类型及形成日期、终止日期。
八、受益所有人信息的使用主体
根据《受益所有人新规》第13条，《受益所有人新规》就国家有关部门获取受益所有人信息、金融机构查询受益所有人信息以及受益所有人信息非依法律规定不得对外提供的保密要求作出规定。
值得探讨的问题是，未来《受益所有人新规》施行后，金融机构可依据该《受益所有人新规》第13条查询市场主体受益所有人信息，那么金融机构是否还需要识别与核实客户的受益所有人身份？对该问题，笔者理解在《反洗钱法修订草案》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（修订草案征求意见稿）》等法律、部门规章尚未颁布施行的背景下，按照现行的银发〔2018〕164号文的规定，金融机构通过中国人民银行查询到的受益所有人信息，是有关市场主体通过市场主体登记注册系统备案受益所有人信息，属于银发〔2018〕164号文规定的可以独立作为识别、核实受益所有人身份的证明材料；那么仅依赖查询到的受益所有人信息核实受益所有人的措施是否合理，是否还需采取其他合理措施，有待进一步观察未来中国人民银行对银发〔2017〕235号文和银发〔2018〕164号文是采取维持现状还是修订。但笔者也注意到，《受益所有人新规》第14条指出，金融机构发现信息系统中的市场主体受益所有人信息存在错误、不一致或者不完整的，应当及时向中国人民银行反馈。从该规定背后逻辑要求来看，要发现受益所有人信息是否存在错误、不一致或者不完整的情形，势必建立在金融机构采取合理措施核实客户的受益所有人身份的基础上，如果金融机构仅依赖查询到的结果，理论上不存在发现存在错误等情形。
九、法律责任
《受益所有人新规》第15条规定了违反《受益所有人新规》的法律责任，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》则就提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记、市场主体未依照本条例办理变更登记的、市场主体未依照《中华人民共和国市场主体登记管理条例》办理备案等情形作出法律责任方面的规定；但《反洗钱法修订草案》第6章法律责任部分，未就有关备案情形规定明确的法律责任，考虑到该《受益所有人新规》形成在《反洗钱法修订草案》之后，不排除未来《反洗钱法修订草案》一审稿会对市场主体违反《反洗钱法修订草案》第17条情形应承担的法律责任作出明确规定的可能。
十、结语
根据中国人民银行相关公示信息的安排，中国人民银行已着手建设受益所有人数据接收及存储系统，上线运行时间亦计划在2022年3月1日，日期与《受益所有人新规》第17条规定的“本办法自2022年3月1日起施行”以及《中华人民共和国市场主体登记管理条例》的生效日期相呼应，《受益所有人新规》生效执行指日可待。此外，根据FATF第四轮互评估安排，中国将在2022年10月向FATF报告下一次后续评估整改情况，期待《受益所有人新规》的施行能令中国在合规性指标建议24的评估结果取得大幅提升。
[1] 注：阿炜的反洗钱资讯.FATF就修订建议24及其释义公开征求意见，阿炜的反洗钱资讯公众号，网址：https://mp.weixin.qq.com/s/1R1Q2Cyb73kHc6ueIj7Xjw
[2] 注：笔者理解，非公司企业法人是指依据依照《企业法人登记管理条例》《企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的企业法人组织，如全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业等
