（一）农村信用社发展的历史沿革

新中国成立后，随着农村互助运动的开展，中国人民银行提出信用合作组织形式多样化发展，此时信用社呈现合作制度形式，属于“民办”性质，基本由农民入股资本金。

随着计划经济的开展，信用社的功能逐渐丧失。改革开放后，农村地区的经济得到一定发展，农民对农村金融服务的需求日益增加。1979年2月，国务院发布了《关于恢复农业银行的通知》，文件规定，“中国农业银行作为国务院的一个直属机构，由中国中国人民银行代管。主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。”农信社逐步由“民办”性质向“官办”性质转变。

1984年8月，国务院批转中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》，提出信用社要改革体制，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复和加强信用合作社的“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性），实行独立经营、独立核算、自负盈亏，各级人民政府要加强对这项改革的领导，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，要建立信用合作社的县联社。农业银行对信用社要实行政策上领导、业务上指导，把信用社业务搞得更好。

随着改革开放的深入，各类金融机构相互间的关系呈现混乱，没有建立起合理的管理体制和良好的运行机制，相当多的农信社失去了合作性质，背离了主要为农民服务的发展方向；农业银行领导管理农村信用社的体制，与其自身改革为商业银行在诸多关系上存在难题。1996年8月，国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。

1997年7月，东南亚金融危机爆发，四大商业银行为降低风险和提高收益率逐步退出农村市场，农业合作基金会全部撤并，农村信用社成为农村金融市场的主力军。1998年12月，国务办公厅转发《中国中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》，提出通过深化改革，恢复农村信用社的“自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作金融组织性质。由于经营机制和内控制度不健全以及监管不到位，农信社出现了资产质量差、历史包袱沉重和潜在风险较大等问题。

2003年6月，国务院发布了《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，提出要深化信用社改革，将信用社的管理交由地方政府负责。选择了吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省(市)开展了改革试点工作。2003年9月，银监会印发了《农村信用社省(自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》的通知，指出省联社经省级政府授权，承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。2004年6月，国务院办公厅发布了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，明确和规范了省政府、银监会及其派出机构、中国人民银行及其分支机构、省联社对信用社监督管理和防范化解风险的职责。2004年8月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，就8省(市)开展了改革试点工作取得的成效进行了总结，并提出进一步扩大试点范围，落实监督管理责任和深化产权制度改革。通过“花钱买机制”的方式，有效的化解了一部分历史包袱，2000年7月，江苏率先组建了全国第一家省级联社，至2007年8月海南省联社的组建，除香港、澳门、台湾、西藏外，我国共成立了30家省级（含自治区和直辖市）联社（当前25家，4个直辖市和宁夏区联社已改制农商银行）。截至2021年末，全国共有1596家农商银行、577家农信社、23家农合银行。全国农商银行和农信社资产超43万亿元。

（二）省联社存在问题

从2000年初实施的农信社改革为农信社甩掉历史包袱、优化内控建设、降低经营风险发挥着重要作用，国家在相关财产和税收等方面给予了农信系统一系列扶持，为农信系统的产权制度和机制建设奠定了基础。到2011年，银监会提出农信社要逐步完成股份制的改革，该期间内，部分地区将农信社改制为农商银行，全国农信系统中，4个直辖市和安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东和青海8个省份农信社改制成农商行的任务已经完成。随着改革的深化和发展，省联社的职能定位、组织架构和县市行社股权倒置等矛盾逐渐显现。其既是监管主体又是业务主体，既是行政机关又是“总行”，既是“子公司”又是上级主管部门。因此，本着目标导向和问题导向的要求，需要通过制度创新来解决省联社所处的身份困境和功能困境。

1.省联社对县市行社存有行政管理职能，存在重管理轻服务的情况。随着现代化进程的加快，省联社也需要逐渐摆脱政企不分的局面，需要从行政导向向市场导向进行转变。同时，省政府、中国人民银行、银保监会、省联社之间存有管理监督权利重叠的问题，在具体的监管层面上，各自的监管重点无法有效区分。省联社在名义上是一个经营机构，但其地位更类似政府机构，省联社也自认为其是县市行社上级管理机关，这种架构模式与省联社的股权结构是相矛盾相冲突的。省联社应当逐步向强化服务方向过渡，2014年发布的《国务院办公厅关于金融服务三农发展的若干意见》明确指出，要分类推进金融机构改革，完善农村信用社管理体制，省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导。省联社“政”的属性，注定其专业服务功能的不足，如何适应时代变化，增强业务服务能力，是一个值得深思的问题。

2.省联社处于多方利益主体的辖制，其需要回归真正的权益本位。省联社本身是各方力量博弈的结果，中央要稳定，地方要发展，在保持金融秩序稳定的前提下，将一部分权利给予地方，能够促进地方政府参与改革的积极性。地方政府要发展经济，就需要调动各类资源，而省联社管理体制的建立，为省政府利用金融资源提供便利，而政企不分的经营模式，就可能导致农信系统经营目标的偏离和引发经营上的风险。同时省联社存在职权界限不明确的问题，如何调和中国人民银行、银保监会和省联社在监管职责上的交叉问题，通常监管部门并非农信机构风险责任的承担主体，在名义上这种责任归属于省政府，而省政府又将其相关职权授权给省联社，这必然导致风险责任承担的失衡。

3.省联社存有权责不对等的问题。省联社和县市行社之间存在股权倒置，县市行社作为省联社的股东，按照现代公司治理的理论，县市行社作为股东应享有相关决策和管理权利，但事实上，省联社对县市行社有管理权能。这种管理权能体现在人事、财务、业务等方面，高管人事任免上的行政色彩和业务经营的行政化管理，必然导致相关政策缺乏市场导向性，长此以往必然导致县市行社的经营脱离服务“三农”的目标。2019年中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》进一步指出，积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。”

（一）改革的基础理论

随着市场经济的发展，经济市场逐步回归市场调控，以行政导向为主的国有企业及单位逐步呈现出其经济生产上的劣势，现代企业制度的引入为我国经济发展和企业改革提供了理论依据，构建以股份制为主要形式的现代公司逐步成为改革的主要形式。无论何种模式的改革，其均需遵现代的企业制度和实施公司制，实现省联社从“行政治理”到“经济治理”的转型，以实现权力和责任的匹配。

现代企业的突出特点表现在所有权和经营权的逐步分离，公司治理的实质在于合理配置公司“三会一层”的权力和责任分配，以形成有效的制衡关系，解决代理人的激励和约束，激励代理人为投资人的利益而完成相关义务，约束代理人合理履行职务而不得损害公司和投资人利益，通过规范的法人治理结构来实现公司内部力量的优化配置，为公司的高效运行提供一系列的制度安排，从而提升竞争力。省联社受制于历史原因，天然带有政企一体的特点，而政企分离的核心在于所有权和经营权的分离，而实施公司化的股份制改革能够解决政企分离问题，公司治理理论可以处理因所有权和经营权分离后而发生的“代理”关系问题，此两者是省联社改革必须要遵循的基本前提。

（二）省联社改革的路径

2017年出台的中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》第29条指出，要加快农村金融创新，抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案。当前，业内关于省联社改革路径讨论最多的四大模式是统一法人、金融控股公司、金融服务公司和联合银行模式，近几年来，金融控股公司和联合银行两种模式最受青睐。

1.组建统一法人的省级农商银行

统一法人模式系指将省联社及县市行社合并为统一法人的农村商业银行，在清理县市行社所持省联社股份的基础上，将县市联社转变为省级农商银行的分支机构。此模式下产权明晰，能够统一理顺产权关系，完善独立的法人地位，能够促进省联社治理结构的升级，增加抗风险的能力，有助于资源的集中配置，形成规模优势。

就重庆市信用社的改革而言，2003年，重庆成为全国首批农村信用社改革试点省市之一，其先进行了县级联社的统一法人改革工作，取消了729个乡镇基层农信社的法人地位，成立了39个区县级法人，乡镇农信社转变为区县农信社的分支机构。为理论产权关系和消化不良，2008年6月，在原重庆市农村信用社和农村合作银行基础上组建了全市统一法人的股份制商业银行，县级联社转变为市级联社分支机构，县级联社不再享有独立法人地位。在2007年启动的增资扩股和2008年实施筹建方案中，其均要求新老股东额外每股增加0.6元用于消化处置不良。这一系列改革举措的实施，有效的实现了资源整合，明晰了产权结构和股权关系，补强了基层行社抗风险的能力。

从重庆市信用社改革取得的成效来看，2010年，重庆农商成功在香港H股主板上市，成为全国首家上市农商行。2019年10月，成功在上海证券交易所主板挂牌上市，成为全国首家A+H股上市农商行。截至2022年6月末，重庆农商行下辖7家分行、35家支行，共1758个营业机构，并发起设立1家金融租赁公司、1家理财公司、12家村镇银行，从业人员1.5万人。资产规模13158亿元，存款余额8206亿元，贷款余额6165亿元，排名全球银行第113位、位居中国银行业第22位，在穆迪国际评级中获得投资级“Baa2”主体评级。从重庆农商公示的2021年度报告来看，业务规模稳中有进，资产总额12,658.51亿元、较上年末增长1,299.25亿元，增幅11.44%。存款余额7,593.60亿元，较上年末增长343.60亿元，贷款余额5,821.67亿元，较上年末增长742.81亿元，资产、存款、贷款规模均居重庆市第一。经营效益稳中有进，实现营业收入308.42亿元、同比增长9.42%，净利润97.18亿元、同比增长13.47%，不良贷款率较上年末下降0.06个百分点。资产结构持续优化，贷款占总资产比重45.99%，较上年末提升1.28个百分点。零售贷款占总贷款比重47.33%，较上年末提升4.69个百分点，带动零售业务收入占比突破40%，转型效果不断显现。风险指标持续优化，资本充足率14.77%，较上年末提升0.49个百分点，风险加权资产增速低于总资产增速8.08个百分点，表内外资产平均风险权重较上年末下降4.48个百分点。

从重庆市的改革实践来看，统一法人后，能够有效的集中管理和实现规模，解决分散经营的弊端。公司治理结构的升级能有效解决政企不分和权责不一的问题，同时，还能调配优势资源和力量服务“三农”。但这种模式的可复制程度较低，从北京、上海、重庆、天津的改革来看，此种模式对城乡统筹和行政体制有较高要求，直辖市较之于其他省份，受地缘面积影响，管理半径小，城乡一体化程度高。就当前其他省份的改革而言，此种模式下的持股主体将发生颠覆式的变革，改革阻力相对较大，对控股资金的要求也高，统一法人将导致县市行社转变为分支机构，这种单一银行模式将导致县市行社的独立法人地位和业务经营权不复存在，县市行社无法因地制宜制定经营策略，导致信贷资源向发达地区靠拢，背离服务“三农”的目标，淡化了农信社的合作金融属性，不利于普惠金融的发展，这也是国家要求改革需维持县域法人稳定的原因。

2.金融控股公司模式

金融控股公司模式是指在在保持县市行社法人独立地位的情形下，由省政府作为发起股东，引入战略投资人将省联社改制为省级银行控股公司,组建以国有资本为主，集体及民营资本为补充的省级控股集团，而后由省级银行控股公司向下参股县市行社。

宁夏区联社改革便采用金融控股公司模式，黄河农商银行成立于2008年12月，是在宁夏区联社和银川市联社的基础上合并组建。在具体的处理路径上，由宁夏区联社以净资产入股黄河农商银行，同时将宁夏区联社原有社员所持股份按照净资产出售的收益进行分配。成立以后的黄河农商银行向区内19家县市行社投资入股，成为各县市联社（农商行）的第一大股东。在入股资金问题上，全部为黄河农商银行自有资金，无论县市行社资产质量如何，入股价格价均为1元/股。在内部治理上和管理上，黄河农商银行按照《公司法》的规定派出管理人员担任19家县市行社的理（董）事，这样便构建了以资本为纽带的控制关系。按照《公司法》和监管的要求，建立党委领导、董事会决策、经营层执行、监事会监督“四位一体”的公司治理架构，构建起“决策科学、执行有力、监督有效、运转规范”的公司治理体系。

从黄河农商银行2021年度报告来看，股本总额为160,000万股，其中法人股占比71.01%，自然人股占比28.99%，国有性质股占比28.26%。资产总额6,482,569.31万元，较上年末增长383175.52元。存款余额4,051,268.99万元，较上年末增长160493.96万元，增幅4.12%。贷款余额3,749,485.15万元，较上年末增长276603.97万元，增幅7.96%。实现营业收入132793.26万元，较上年末减少了45050.41万元。净利润45,209.70万元，较上年末增长1778.99万元。不良贷款率较上年末上升了0.06个百分点。2021年，在计提3.39亿元贷款减值准备的基础上，实现净利润4.52亿元，增加0.02亿元，增幅0.34%。2021年末，全行资本充足率12.26%，高于监管标准1.76个百分点;拨备覆盖率151.50%，高于监管标准1.50个百分点。全系统涉农贷款余额680.7亿元，占各项贷款的53.3%，涉农贷款较年初增加65.5亿元，增长10.6%;小微贷款余额401.4亿元，较年初增加37亿元，增长10.2%。

《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》指出，推进黄河农商银行的组建，其目的在于进一步理顺农村信用社管理体制，从而为加大对“三农”的信贷投入。金融控股公司模式所构建的以现代化的股权结构为纽带的控制关系，这种模式符合控股理论和法律基础，改革前的区级联社由县市行社参股，从法律地位来讲，县市行社属于区联社的股东，但在管理和监管地位来讲，省联社却监管着身为股东的县市行社。而在金融控股公司模式中，持股模式由自下而上变革为自上而下，区联社转变为股东身份，此种模式能够理顺了区联社与县市行社的治理关系和产权关系，省联社的管理权和监督权取得了法律上基础，其以持股关系行使相关监督权利有法律上的依据。在维护县域法人地位稳定的基础上，又能促使县市行社落实监管要求，能够刺激县市行社经营积极性，此种治理模式对于摆脱政企不分和行政干预具有积极意义。随着农业现代化的发展，金融控股公司可以利用其集团优势获取相关金融牌照，促进金融服务的多元化。

当然，黄河农商银行因其投资的法人机构数量和资产规模相对较小，其在资金处理上的障碍相对容易解决，而就其他省份而言，该模式所面临的难点仍然集中在合格投资人和控股资本金的解决，持股模式的彻底变更，可能面临较大的改革阻力。就投资资金问题，可以设定采取直接持股和间接持股的方式分步投资，同时可以考虑通过发行专项债券来补充资本金，也可以通过引入战略投资人、政府协调等方式解决资金投入问题。

3.金融服务公司模式

金融服务公司模式的要点在于省联社转变成为金融服务公司后，金融服务公司的定位集中于服务省内的各个行社，负责产品研发和培训，省联社演变为纯粹的服务机构，抛弃了其行政管理职能，省联社由管理监督者转变为服务者，这必然促发省联社业务自主性和创新性，从而为各个行社提供更为专业的金融服务。同时，县市行社作为其股东，其服务定位也与其股权结构相适应，金融服务公司所具有的强服务属性应当是最符合改革理论意图的，这是其理论上的优势，但此种模式下，省政府丧失了对行社的控制权，在推行上来讲具有一定难度，目前也未见到相关省份采取此模式。省联社因管理权的丧失而导致其缺乏行业管理权威，县市行社也需要借助省联社所扮演的部门协调功能来化解一定程序的信贷风险，而该模式所带来的完全职能转变将导致县市行社不予认可金融服务公司，这种过于松散的关系很难形成整合效应。同时，金融服务公司这种模式从发展规律和周期来看，其存有一定的时效性，随着基层农信行社治理能力和经营水平的逐渐提升，基层农信行可能逐步减退对金融服务公司所提供的服务的依赖程度，金融服务公司的服务水平上不去，也将失去其存在的价值。

4.联合银行模式

联合银行模式是指由县市行社入股，将省联社改制成为省农商联合银行，联合银行的三大主要职能定位为经营、管理和服务。联合银行的控制权依然掌握在省政府手中，因联合银行是由县市行社出资组建，联合银行需要逐步回归服务基层行社的定位。此种模式下，省联社的股权结构未发生变化，仍为自下而上，无论对省政府还是身为出资人的县市行社，改革的阻力和成本相对较小，操作方便。同时，县市行社的法人资格并未收到影响，从宏观上讲，符合国家关于维持县域法人稳定的要求。但从根本上来看，联社银行模式下，省联社只是由合作制体制向股份制体制进行了形式上的转变，权利倒置错配的问题仍然未得到真正意义的解决，如果内部治理化水平不高，该种改革可能只是一种体制上的“翻牌”。

从2022年4月14日银保监会官网公布的浙银保监复〔2022〕178号《关于浙江农村商业联合银行股份有限公司开业的批复》来看，浙江省联社便采用“联合银行”模式，设立了浙江农村商业联合银行股份有限公司。从公布核准该行业务范围来看，浙江农商联合银行是具有独立法人资格的银行业金融机构，也是成员社的行业管理银行和服务银行，其不能吸收存款和发放短期、中期和长期贷款。在承接原浙江省联社职能的基础上，浙江联合银行可以为行社融通资金，可以统一申请理财牌照等，用以增加农商银行体系整体实力。

浙江采取此种模式的原因在于银行业服务浙江经济社会发展中存在的不平衡、不充分问题，为破解金融服务瓶颈，促进金融服务均等化而实施。从浙江农信网站公示信息来看，浙江农商银行系统下辖82家县（市、区）农商银行、农信联社，拥有网点4100余个，丰收驿站1万余家，村级金融服务点2万余家，员工5万余人，截止2022年3月末，全系统各项存款余额33809亿元，各项贷款余额25838亿元。存款连续12年保持全省第一，贷款连续8年保持全省第一，资产质量持续向好，浙江农信系统不良贷款率为0.81%，拨备覆盖率509%，具备扎实的风险抵御能力。因此，浙江本次改革实施的重点并非化解风险，而是强化服务平台建设，以发挥“小法人、大平台”的规模化优势。

2022年中央一号文件指出，要加快农村信用社改革，完善省联社的治理机制，稳妥化解风险。也即省联社改革的核心点在于治理机制的完善和风险的化解，从而适应现代化的要求，更好的服务“三农”。2021年12月27日召开的2022年中国中国人民银行工作会议提出，“支持相关部门和地方政府因地制宜、分类推动农村信用社改革。”2022年1月24日召开的银保监会工作会议指出，要持续深化银行业保险业改革开放。“一省一策”加快推进农信社改革。中国人民银行及银保监会的工作会议为省联社的改革指明了方向，每个省份应当结合自己的实际情况，选择最适应本土情况的改革模式实现升级。

（一）淡化行政干预色彩。上一轮改革后，省联社的控制权归入省级政府，省联社相关管理人员的任命权实际上也由省政府确定，这就导致了省联社无法真正服务于县市行社，县市行社作为省联社的“股东”，并未真正享有出资人权益，同时需要受省联社的管辖和控制，这从产权关系上来讲是矛盾的。省政府要逐步实现从行政管理角色到行政监督角色的转变，省联社也要逐步回归市场本位，强化职能服务，淡化行政职能，以激活农信系统的市场血脉。

（二）坚持服务“三农“目标不动摇。“三农”问题关系到经济发展和社会稳定，从成立之初，农信社就担负着服务“三农”的历史使命，农信社作为服务农村金融的主力军，其根在农村。要保持县域农村金融机构法人地位的总体稳定，避免县域法人独立经营权权力的丢失，致使国家在金融支农、扶贫上的力度衰退。省联社改革目的在于通过市场化、法治化和企业化的方式达到服务“三农”的目的，因此该目的不能动摇。

（三）坚持股份制改革。无论何种改革模式，均需要适应市场和时代的要求，在县市联社逐步完成农商银行的改制过程中，具有“总行”意味的省联社仍以原有合作制的形态存续，已经无法适应上下体制的一致性。采取公司化的股份制改革模式有利于形成独立的市场主体地位，再配以完善的治理体系的建设，能够促进省联社实现业务规模和质量的提升。

（四）增强数字化能力和发展绿色金融。在新时代背景下，客户对金融产品需求是灵活多样的，这需要省联社参与到市场化的机制中去，通过金融科技创新来实现银行IT架构的整体规划和建设，做好金融数字化转型，推动新型产品的研发，省联社可以在利用”三农”数据资源的基础上开展金融产品创新。贯彻落实生态文明的思想，以“碳达峰、碳中和”为目标，坚持绿色发展的理念，推进可持续发展，支持民生产业发展，开展绿色信贷创新，实现信贷资产结构优化转型。