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建议:释放教育培训机构风险保障金,助力教育机构缓冲新冠疫情影响

作者:何周 姚娟 2020-02-263776

疫情之下,我们关注到教育机构发展正面临的一些问题,尤其是受疫情影响被迫停止线下培训服务的教育机构正经历着资本寒冬,不排除部分教育机构因经营困难、资金断裂等情况出现亏损甚至倒闭。令人惋惜的是,国内知名IT职业教育机构兄弟连创始人李超于2月6日晚在其微信公众号正式宣告破产。对此,有什么解决之道?对于教育机构而言,必须积极展开自救,比如主动运用国家和各个地方发布的优惠政策,包括税收减免缓、社保的缓交和免交、免交或者缓交营业场所租金、银行贴息优惠贷款等,同时开源节流,有些线下培训机构,转而实行线上教学,以期渡过难关。


相比较而言,笔者建议,在实行教育机构风险保障金的地区,教育主管部门应当主动担当并有所作为,经过适当的程序,适当释放风险保障金,以期帮助教育培训机构渡过难关,缓冲对教育机构个别是线下教育培训机构的也影响。风险保障金虽未普及全国,但我国部分城市已经实施风险保障金制度,并取得了一定的成效。下面主要就风险保障金“怎么缴”“缴多少”“怎么用”以及新冠疫情下“是否可以用”等几个方面展开讨论,以期对能引起教育主管部门的重视,并切实采取措施对教育培训机构有所帮助。



一、风险保障金的概述



(一)     概念


风险保障金,又称为“风险保证金”“风险资金”,是指按照教育行政部门要求,由各级各类教育机构从办学经费、学校年度收入等中提取一定比例的资金并存入指定账户,其主要用途是处理教育机构发生的突发事件。


(二)     性质


教育机构虽然被强制性要求提取一定比例的资金存入指定账户,专款专用,并受到教育行政部门对风险保障金的管理和监督,但不影响风险保障金的法律属性,即教育机构法人财产之一。《民办教育促进法》第36条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权”, 以及第37条规定“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何”,因此,风险保障金属于教育机构所有,教育机构享有占有、处分、收益的权利,只不过教育机构在支配该笔款项的自由权受到一定的限制,即经教育行政部门批准方可使用,该项制度有侵犯了学校的财产权之嫌疑。风险保障金的监管机制限制了教育机构对自有财产的支配权,使教育机构无法行使作为所有权人而享有的自由处分权。从严监管的看,风险保障金制度的合法性有待推敲,不可否认,制度制定的初衷是值得肯定的,一方面保障师生的切身利益,另一方面规范教育机构长期可持续健康发展。


(三)     意义


风险保障金制度设立的主要目的是为了应对及教育机构停办、解散以及突发事件,有利于强化民办学校管理风险的能力,保障学生、教师、举办者等多方权益,促进教育培训行业建立系统、完善的风险管理体系。即使学校出现停办、解散等情形,风险保障金可以避免或者减少发生学校无法退还学生学杂费、教职工工资等此类情况的发生,可以帮助教育机构主动应对与规避风险,最大化降低经济损失,避免负面影响的出现,维护教育机构的社会声誉。针对现阶段教育培训行业频发的退费难、跑路等问题,通过强制教育机构预存“学习保障资金”的方式在一定程度上可以解决部分问题,缓解教育机构的资金压力,不再以消极、被动的状态甚至是逃避的方式去面对一些困难,让学生家长对教育机构多一份信任。



二、 风险保障金的缴存



(一) 缴存时间


教育机构通常缴存时间节点主要有两个,一是申办时,二是各年度。


新设立的教育机构,部分地区要求教育机构在申办时必须提取一定资金作为风险保障金。如:《焦作市实施<民办教育促进法>办法》第34条规定“民办教育机构(指各类文化教育培训班、补习班等)在申办时,须一次性在审批机关指定的银行存入总额为2万元人民币的办学风险保障金”,《上海市教育培训机构学杂费收缴和使用管理规定》(沪教委终〔2015〕7号)第8条规定 “新设立的教育培训机构的学习保障资金缴存金额应不少于该教育培训机构开办资金的10%”。


而已设立且运营满1年的教育机构,部分地区要求教育机构根据上年度学杂费收入总额调整学习保障金缴存数额。如:《山西省民办学校风险保证金提取及管理办法》第5条规定“民办学校应当从年度学费收入中以不低于5%的比例,自建校舍的民办学校不低于3%的比例,提取风险保证金”,《上海市教育培训机构学杂费收缴和使用管理规定》第8条规定 “正常运行一年(及以上)的教育培训机构的学习保障资金缴存金额应不少于该教育培训机构上一年度学杂费收入总额的10%,最低不得少于人民币10万元(经营性民办培训机构分公司不少于人民币5万元)”。


(二) 缴存数额


各地教育行政部门综合考虑了当地经济等因素,各地教育机构提取的风险保障金数额各不相同,主要体现在四个方面:一是缴存基数,二是缴存比例,三是最低定额,四是最高定额。下面就部分地区的规定进行梳理:

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1. 上海

《上海市教育培训机构学杂费收缴和使用管理规定》第8条规定“新设立(含运行不足一年)的教育培训机构的学习保障资金缴存金额应不少于该教育培训机构开办资金的10%,最低不得少于人民币10万元(经营性民办培训机构分公司不少于人民币5万元);正常运行一年(及以上)的教育培训机构的学习保障资金缴存金额应不少于该教育培训机构上一年度学杂费收入总额的10%,最低不得少于人民币10万元(经营性民办培训机构分公司不少于人民币5万元)。”


2. 浙江

《衢州市人民政府关于促进民办教育发展的若干意见(试行)》规定“民办学校按不低于学费收入的5%提取风险保证金,由学校专户储存,日常不得使用,并接受教育部门检查。”


《金华市人民政府关于加快推进民办教育健康发展的实施意见》规定“不同类型的民办学校按不同的比例提取风险保证金。……非学历教育培训机构和学历教育学校按学费收入的5%提取,到最高定额时不再提取。……非学历教育培训机构最高定额为20万元……”。


3. 天津

《天津市民办学校建立办学风险保证金制度管理暂行办法》第3条规定“民办学校要按照办学开办资金的5%和学校每年学费收入的3%的比例提取办学风险保证金,直至达到民办学校当年学费收入总额,可不再提取”以及第8条规定“办学风险保证金使用后,该校仍具备继续办学条件,坚持办学的,应按规定继续交纳办学风险保证金,并按照第一年20%,第二年30%,第三年50%的比例补足已使用的办学风险保证金”。


4. 黑龙江

《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》第7条规定“民办学校应当从年度收入中按2%的比例提取风险保证金,用于学校发生意外事故或其它有关事宜的处理。风险保证金累计达到学校资产总值的50%时,可不再提取”。


5. 重庆

《重庆市民办非学历教育培训机构审批和管理办法(试行)》第7条规定“风险保证金参照培训机构全年在校生规模、收费总额以及社会信誉等情况合理确定,但不得少于10万元”。


(三) 数额调整


通过对部分地区的风险保障金制度进行对比发现,《上海市教育培训机构学杂费收缴和使用管理规定》第8条规定,教育培训机构“学习保障资金”缴存金额每年度根据上年度学杂费收入总额调整一次。其中,有两类机构可以申报下调“学习保障资金”缴存金额,一类是针对连续3年办学规范(无违规办学行为和纠纷与投诉),财务状况良好,且依法使用学杂费专用账户收支管理办学资金和信用状况较好的教育培训机构;另一类是部分办学规模大、办学规范和公益性办学声誉好、依法使用学杂费专用账户收支管理办学资金,且财务状况良好和资金信用度高的教育培训机构。


政府相关职能部门(包括但不限于教育行政部门、财政局、税务局、银行等)在对其办学状况的全面审核和“风险评估”基础上,就第一类教育机构,可以在“每满3年可下调一个百分点”的范围内,核定调整该教育培训机构的“学习保障资金”缴存金额,累计可下调至该教育培训机构上一年度学杂费收入总额的6%;符合第二类的教育机构,可以在该教育培训机构上一年度学杂费收入总额的6%至10%内,调整确定该教育培训机构“学习保障资金”,最低不得少于人民币600万元。此举在一定程度上可以缓解教育机构的资金压力,尤其是在疫情期间,教育机构没有任何收入反而要支出大量人力、物力成本,申报下调“学习保障资金”缴存金额以解燃眉之急。



三、 风险保障金的使用



前文已经介绍,风险保障金制度主要目的是维护办学秩序、防范办学风险,那么教育机构风险保障金如何使用?


(一) 风险保障金的用途


何时可以使用风险保障金?各地的要求又不一样。主要有两类:


一是全方面覆盖教育机构各种重大或者突发事件,如:《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》规定,风险保障金用于学校发生意外事故或其它有关事宜的处理或者临时用于学校的大型项目建设和设备购置等;《天津市民办学校建立办学风险保证金制度管理暂行办法》规定,风险保障金主要用于学校重大责任事故处理和学校终止时善后事宜的处理。


二是主要用于处理教育机构终止时的一些问题,如:《吕梁市民办学校风险保证金提取及管理办法》规定,风险保障金主要用于民办学校终止时退还向学生收取的学费、杂费和其他费用;《上海市教育培训机构学杂费收缴和使用管理规定》规定,风险保障金主要为用于教育培训机构在终止办学时,为学习者提供保障性继续学习服务时所需资金。


(二) 风险保障金的审批


前文在风险保障金的性质部分已经提及,风险保障金虽是教育机构法人财产,但有别于教育机构其他财产,它的使用受到了教育行政部门的管理和监督。因此,教育机构如若符合动用风险保障的情形,必须向当地教育行政部门申请,取得教育行政部门的批准文书后方可向银行申请解封风险保障金。审批流程以及审批材料,建议教育机构咨询当地教育行政部门及银行,以他们的意见为准。



四、 释放风险保障金的必要性



2月10日,就不少企业反映受疫情影响合同不能正常履行问题,全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟表示,新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件,就不能履行合同的当事人来说,新冠肺炎疫情属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。由此可见,新冠状病毒符合风险保障金制度制定的目的与初衷,现阶段教育行政部门释放部分风险保证金显得尤为必要和迫切。主要体现在以下两个方面:


(一) 教育机构处境艰难


2020年2月21日,《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》(2020年第1号),一是将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施;二是将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。根据疫情发展情况,教育行政部门积极响应,发布了响应的政策指示,以保障师生安全与健康。


1月23日,上海市教委要求,培训机构、托育机构即日起至2月29日暂缓开展线下服务(若有延长将另行通知)。


1月27日,教育部发布通知要求2020年春季学期延期开学,并要求学生“在家不外出、不聚会和参加集中性活动”,间接暗示线下培训机构不得开展下线活动。


2月14日,国务院教育督导委员会发布紧急预警,要求疫情期间,严禁开展任何形式的线下培训,不得举办任何形式的聚集性培训活动。对顶风作案者,将给予最严厉的惩处。


2月18日,上海市教委经研究决定,根据疫情发展情况,为确保师生安全和健康,3月份起,本市大中小学开展在线教育(中小学在线教育从3月2日起开始),学生不到校。后续到校学习时间,将视疫情情况,经科学评估后确定。日期一旦确定,将提前向社会公布。同时,疫情期间,各类培训机构和托育机构不得开展线下培训和托育工作。疫情之下,线下培训服务被迫暂停,教育机构除了每日要承担高额的成本支出(包括但不限于教职工工资、场地租金等),还要维护生源的稳定,尽可能降低学员的退课率。另外,部分教育机构还要考虑是否要开展线上课程,一旦开展线上课程,线上合规、课时转化、费用折抵等等一系列问题都在困扰着每个教育机构人。


(二) 行业优惠支持政策不够


因新冠状病毒,大中小企业或多或少都受到了影响。为了保障大中小企业在此期间可以平稳过渡,大到中央,小到地方,都出台了一系列优惠政策。


在信贷优惠方面,《中国人民银行 财政部 银保监会 证监会 外汇局关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》与《上海市人民政府关于印发上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展若干政策措施的通知》明确,对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业,以及有发展前景但受疫情影响暂遇困难的企业,特别是小微企业,不得盲目抽贷、断贷、压贷。


在税收优惠方面,《国家税务总局关于充分发挥税收职能作用 助力打赢疫情防控阻击战若干措施的通知》与《上海市人民政府关于印发上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展若干政策措施的通知》明确,疫情防控期间,因受疫情影响,纳税人在法定期限内办理申报有困难的,可依法申请进一步延期。


在社保优惠方面,《人力资源社会保障部 财政部 税务总局关于阶段性减免企业社会保险费的通知》明确,自2020年2月起,各省、自治区、直辖市(除湖北省外)及新疆生产建设兵团(以下统称省)可根据受疫情影响情况和基金承受能力,免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分,免征期限不超过5个月。


中央及地方政府多部门出台了一系列保障政策,在这些政策的加持下,教育机构其实还是举步维艰。那么,教育行政主管部门在有限的政策空间里“果断出手”就显得尤为必要。



五、 释放风险保障金的建议



(一)有序释放风险保障金,助力教育机构度过难关


鉴于各地风险保障金制度实施路径略有差别,如果新型冠状病毒肺炎给教育机构带来的一系列问题,已经严重影响到教育机构经营的,可以认定为教育机构的重大或者突发性事件,在当地政策允许的情形下,教育机构可以向教育行政部门申请动用风险保障金。相反,对于只能终止时使用的教育机构,从实操层面来看,如果以新型冠状病毒肺炎为由申请动用风险保障金,不排除会受到教育行政部门的拒绝,甚至工作人员会生硬地解释为仅限于“终止时”。风险保障金如果仅仅用于教育机构终止时,也就意味着教育机构一“生”只能用一次,保护的不再是教育机构,更多的消费者。教育机构的生存,谁来守护?这个问题值得政府相关职能部门去思考。


针对此次疫情,各地教育行政部门应当紧急制定疫情期间动用风险保证金的条件和具体流程,以及后续安排。制度制定之初,教育行政部门可以调研了解当地教育机构现阶段面临的问题,尤其是教育机构的资金问题,并通过问卷调查等方式了解教育机构所希望释放风险保障金的比例。综合教育机构的现实情况以及它们的诉求等因素,教育行政部门可以讨论出一个折中的比例,以保全教育机构。制度制定之时,教育行政部门还应考虑到制度制定的体系性以及可操作性,主要内容包括但不限于:适用主体、适用条件、使用期限、动用比例、资金用途以及补正方式等。制度实施后,教育行政部门一方面要积极协助教育机构办理相关审批手续,同时还要督促教育机构后续补足相应的风险保证金,维护制度的稳定性和一致性。


(二)设立责任保险制度和互助基金


为了避免以后此类情况的发生,保证教育机构的资金流动性,教育机构或者政府有关部门可以讨论,风险保障金制度的废除或者探索其他一些替代性方案来替代风险保障金制度。或者说也正在探讨或者个别地区也在实践,譬如教育行政部门可以协同保险公司针对民办学校存在的风险设置险种,行业协会和机构可以成立互助基金等方式来替代直接缴存一般不能直接动用的保证金,增加教育机构资金的流动性和资金利用效率。

新冠疫情考验的不仅是教育机构,同时也在考验着风险保障金制度,是否“制”如其名,做到了真正的“保障”?这个“寒冬”很冷,希望风险保障金制度能够成为教育机构的“雪中送炭”。