为贯彻落实党的十九大精神和新修订的《民办教育促进法》要求，支持和规范社会力量兴办教育，保障民办教育事业健康发展，教育部提请国务院对《民办教育促进法实施条例》（国务院令第399号）进行修订。教育部先是在充分调研与广泛征求意见基础上，研究起草了《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》，并于2018年4月20日面向社会公开征求意见。后于2018年8月10日司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》，再次公开征求意见。历经三年，《民办教育促进法实施条例》（以下简称“《条例》”）终于尘埃落定，于2021年9月1日正式施行。《条例》在立法精神上与《民办教育促进法》保持了一致性，在内容上做了大范围调整，而且在用词上更加准确、严谨。

本文主要就《条例》与《送审稿》和现行《民办教育促进法实施条例》中重大变化予以介绍与评析。

2020年11月，教育部在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3379号（教育类343号）提案答复的函》明确“为保障非营利性民办学校举办者权益，回应举办者诉求，教育部对合法合规的关联交易持开放态度。”但是，《条例》第45条禁止义务教育类民办学校与利益关联方进行交易。这就意味着义务教育类民办学校与利益关联方之间的关联交易（包括但不限于：房屋租赁、商品或服务采购、委托管理、品牌授权许可等）在2021年9月1日后将被禁止，签署相关合同将因违反行政法规的强制性规定而无效。那么，现存的必要的关联交易后续应如何处理将成为民办教育从业者重点关注与思考的问题。

《条例》第45条对义务教育类民办学校关联交易的禁止性规定，深入贯彻教育的公益性，可谓是迄今为止最严厉的条文。同时，《条例》第62条规定，有关部门对违反该规定的组织或者个人视情节严重程度追究相应的法律责任，包括但不限于：责令限期改正、退还所收费用、没收违法所得、行业准入限制、治安管理处罚以及刑事责任等。而且，责任承担主体也由《送审稿》规定的“民办学校举办者及其实际控制人”调整为“民办学校举办者及其实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员”，在监管对象上基本全覆盖。

《条例》第13条在《送审稿》的基础上新增第4款，即“任何社会组织和个人不得通过兼收并购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”该款不是创设性规定，且早已初见端倪，结合《条例》第45条解读就更能全面理解其立法意图，遏制资本的过度逐利行为，让非营利性民办学校，特别是实施学前教育的非营利性学校与实施义务教育的民办学校回归公益的本质属性。

2018年11月15日发布的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》第24条中“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”。2020年9月7日发布的《学前教育法（草案）》第27条第1款再次重申“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园”。《条例》吸收了前述规定的内涵，并结合《条例》第45条的规定，实施学前教育与义务教育的非营利性民办学校不得以VIE方式上市是应有之义。

由此可见，拟上市教育集团旗下拥有实施学前教育与义务教育非营利性民办学校的，原定通过VIE方式境外上市的计划将面临被搁置的尴尬处境，业务模块及其未来战略规划亦应根据《条例》作相应的调整。

“公参民”学校退公改革不是新政，早在国务院国资委等六部门联合印发的《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号）就提出“推进国有企业办教育机构、医疗机构深化改革”。《条例》第8条是在此基础之上，重申“公参民”退公的必要性与紧迫性，要求厘清民办学校的财产权属，不得公（国有）私混同，防止国有资产流失。

《条例》第8条新增第1款，厘清了“公参民”学校的概念。“公参民”学校是指利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校，主要指国有民办与公办助民两种。《条例》第8条释放了“公参民”义务教育阶段的民办学校退公的信号，后续如何实现退公，具体实施路径还应以各地的法规或政策为准。通常而言，“公参民”学校退公有多种路径，如：转制、变更举办者、捐赠或终止办学等。该等学校如何选择可能还需结合各地实际情况而定，可能是一校一策，难以“一刀切”，尤其需要兼顾社会公共利益，从而选择有助于该等学校发展的最佳方案。

根据《民办教育促进法》规定，民办学校可以进行变更举办者，无可争议。至于民办学校举办者变更能否获得批准取决于审批机关对举办者变更材料的审查情况。但是，民办学校举办者变更能否取得收益，仁者见仁智者见智。

《送审稿》认为，除现有民办学校外的“非营利性民办学校”举办者变更取得收益持反对观点。我们认为，举办者变更不涉及分类管理，而且举办者变更变的不仅仅是举办者的身份，还包括因举办者身份而享有的权益。举办权作为举办者的权利，其可以自由处分，任何人不得加以干涉。只要原举办者与拟任举办者基于双方真实意思表示，就举办者变更达成“变更收益”的合意，且未损害国家、社会以及学校合法权益的，法律不应禁止原举办者在举办者变更中取得收益。

《条例》印证了我们的观点，删除了第12条第1款“不得从变更中获得收益”的表述。民办学校举办者变更不再区分营利性与非营利性民办学校，并认可了“举办权”的存在，确认了举办权是兼具人身性与财产性的权利。值得注意的是，民办学校举办者变更取得收益还应当坚持“三不得”原则，即：一是不得涉及学校的法人财产；二是不得影响学校发展；三是不得损害师生权益。

《条例》删除了《送审稿》第14条、第15条关于各类民办学校（含校外培训机构）的审批要求，第15条第1款仅作方向性的规定，并且用词非常严谨，即“设立民办学校的审批权限，依照有关法律、法规的规定执行”。相比其他条款的表述，则是“有关法律、行政法规的规定”，第15条不用“行政法规”而用“法规”，此中有深意。

本条所规定的“法规”包括行政法规、地方性法规。具体而言，未利用互联网技术在线实施教育教学活动的民办学校是否需要取得审批，应当依照各地的法规或政策要求办理。这主要是考虑到，各地就民办学校设立与管理制定了相关法规或者政策，且具有一定的地域性，不宜做统一性规定。利用互联网技术在线实施教育教学活动的民办学校，则应当依照《条例》的规定取得相应的办学许可。但是，现阶段校外线上学科类培训机构实行的是备案制，重点是对培训机构、培训内容和培训人员等进行备案。《条例》第16条第2款所要求的“办学许可”应如何理解，是特指办学许可证还是视办学内容予以许可或备案；另外，在线教育办学许可如何办理还需要相关部门制定相关指引性的文件。因此，在线教育的办学许可如何落地，尚待观察。

相比于《送审稿》，《条例》除前述重大变化外，还对有关内容进行了增减与调整，主要如下：

（一） 《条例》删除的内容

1、 删除了“校外培训机构”的表述，并删除校外培训机构的教学要求、收费标准、收费周期以及预付费等有关规定；

2、 删除了“集团化办学”的表述，禁止举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人改变非营利性民办学校的性质以取得办学收益；

3、 删除了实施学历教育的营利性民办学校注册资本以及筹设期实缴比例；

4、 删除了民办学校的税收优惠政策以及水电气热的价格政策，沿用《民办教育促进法》第54条关于税收优惠政策的完整表述；

5、 删除了地方政府对非营利性民办学校教职工社会保障方面的支持与鼓励政策等。

（二） 《条例》新增的内容

1、 公办学校举办或者参与举办者民办学校不得仅以品牌输出的方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办者非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益；

2、 鼓励发展职业教育，实施职业教育的公办学校可以吸收企业的资本、技术、管理等要素举办者或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校；

3、 对实施义务教育的民办学校决策机构组成人员提出新要求，董事或理事应当具有中国国籍，且有审批机关委派的代表；

4、 实施高中教育的民办学校在符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生；

5、 公办学校教师未经所在学校同意不得在民办学校兼职；

6、 对于因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校应向人民法院申请破产清算等。

（三） 《条例》调整的内容

1、 鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，根据需要设立独立理事或者董事，不再限于非营利性民办学校；

2、 降低了发展基金提取的比例，由25%调整为10%，且发展基金的计算基数限于年度非限定性净资产增加额或者净收益；

3、 同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人违反《条例》规定，情节严重的，行业准入限制由5年调整为10年等。

《条例》践行民办教育分类管理制度，对营利性民办学校与非营利民办学校进行差别化监督与管理。其中，要求非营利性民办学校回归教育的“公益”属性，尤其明文禁止义务教育类民办学校进行关联交易，禁止学前与义务教育教育类非营利性民办学校通过兼收并购、协议控制等方式控制民办学校等；同时，强调非营利性民办学校享有与公办学校同等的税收优惠政策。《条例》回应了实践中存在的一些问题，但仍有部分问题有待有关政策文件或有关部门予以解答，如：义务教育类民办学校现有关联交易如何处理、VIE上市的义务教育或学前教育类教育集团是否要拆除VIE、在线教育的“办学许可”如何理解及审批机关是县级还是省级教育行政部门等等。

无论公办教育还是民办教育，都是人民的教育，属于社会公益事业。我们应当清醒正视民办教育的定位，同时厘清营利性民办学校和非营利性民办学校的边界和红线。《条例》以坚持分类管理为手段，以促进民办教育发展为目的，多个角度平衡“教育公益性”与“资本逐利性”之间的关系，依法保障民办教育所涉及的各方利益。

《民办教育促进法》的实施，开启了民办教育分类管理制度新时代；《条例》的修订完成，标志着我国民办教育分类管理制度正式落地生根，必将在相当长的时期内影响和决定民办教育的发展路径和方向！