中国人民银行于4月6日发布《金融稳定法(草案征求意见稿)》，旨在建立有效跨机构工作机制，降低系统性风险，明确金融机构处置的资金和资源使用顺序，压实行政机关和风险主体职责，计划设立国家金融稳定保障基金，以防范、化解金融风险，健全金融法治的决策部署，建立维护金融稳定的长效机制，进一步完善和加强我国金融稳定制度的顶层设计。

明确由国家金融稳定发展统筹协调机制办公室（“国务院金融委”）承担日常工作，成员单位按照职责分工依法履行金融风险防范化解处置责任，落实国家金融稳定发展统筹协调机制议定事项；责任分工中，进一步压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任。人民银行和财政部负责牵头和参与处置系统性金融风险，体现了谁出资谁负责的市场化机制。

金融稳定工作的综合性很强，过往的实践中，多个行政机关以维护金融稳定为目标的介入和救助往往起到关键作用。征求意见稿第三十条例举了经批准后，金融管理部门可采取的若干处理工具：……

（二） 向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；

（三） 设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债；

（四） 暂停合格金融交易的终止净额结算；……

（六） 被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股；……

继《商业银行法》、《保险法》已规定了接管等风险处置措施且实践中也已并用诸如庭外重组、重整、预重整、接管、托管、撤销等多种处置措施之后，征求意见稿充分总结现有法律规定和实践经验，并针对金融风险的外溢性、突发性强、对风险处置工作的时效性要求高等特点，合理借鉴国际准则，参考国际通行做法，引入整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算以及实施股权、债权减记和债转股等具体的工具和方法。

1.  向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债

改变以往由监管机构对风险机构实施接管，获得对风险机构的经营管理权的间接方式，赋予金融管理部门直接有权处置业务、资产和负债，可以在不召开债权人大会的情况下，公告通知资产负债整体转移至第三方。

该处置措施可提高风险处置的推进效率，便于应急处置以及保障债权人整体利益。在实践中，如何解决与《破产法》第三十一条规定的管理人撤销权的冲突，有待进一步明确。

2.   依法实施股权、债权减记和债转股，分摊处置成本

全球金融稳定理事会（FSB）提出，金融机构陷入危机时应以金融机构内部纾困代替动用纳税人资金进行的外部援助。其发布的《全球系统重要性银行损失吸收能力充足性要求》（TLAC条款）中强调，在全球系统重要性银行（G-SIBs）进入处置程序时，通过减记或转股吸收银行损失即金融机构内部纾困。

从近年金融机构的清理实践看，大股东违规占用资金、利益股东地位造成严重的财务与经营风险，直接侵害其他股东及存款人的利益，是地方金融风险的高发原因。

征求意见稿明确规定了股东在被处置金融机构中的财产权益不足以弥补被处置金融机构资产损失，且该股东拒绝追加出资或者追加出资仍不足以弥补资产损失的，应全额减记股权的规定，从根本上排除了股东、尤其是对金融机构风险负有直接责任的股东，利用自身对公司治理的影响力或此前积累的在金融机构内部的话语权，与风险处置部门周旋或百般阻挠，对风险处置工作施加干预的弊端，同时，亦解决了银行保险监督管理部门虽陆续出台相关规定，对金融机构大股东的违规行为进行界定及处理，但这类要求及措施主要是源于银保监会的部门规章，与股东权利作为民事主体的一项基本权利在法规效力层级上存在差距的尴尬。

3.  设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债

借鉴国际通行做法，为处置高风险金融机构争取更稳妥处置的时间，防止金融风险扩大传染和处置的风险,修复市场流动性。如：

美国联邦存款保险公司（FDIC）对于资不抵债、不能支付到期债务或资本充足率低于2%的某个存款类金融机构，将依法接管，并向美国财政部相关部门申请设立一家过桥银行，使即将倒闭的机构暂时能够继续营运。运用过桥银行并非最终处置结果，后续会根据过渡期的实际情况，进行不同方式的终结性处理。

2008年美国次贷引发金融危机，多家银行破产，至当年末，FDIC共接管了28家银行，其中最著名的是资产达3070亿美元的华盛顿互惠银行，它是美国有史以来倒闭的最大规模的银行。FDIC以19亿美元的价格将华盛顿互惠银行出售给摩根大通，并最终实现破产重组。

美国财政部在问题资产救助计划（TARP）内与FDIC共同实施公私合营投资计划（PPIP），通过政府与私人共同投资设立的SPV购买金融机构问题资产。

4.  暂停合格金融交易的终止净额结算

终止净额结算，是指金融交易双方根据协议约定，在一方发生违约或终止事件时，另一方有权终止该协议下的全部合格金融交易，并按照约定的方式轧差计算出净额，由净支付方转移给净收入方。

巴塞尔委员会（BCBS）认同终止净额结算降低信用风险的作用，我国在金融市场交易制度和监管实践层面，已经确立了终止净额结算制度。银行间市场、证券期货市场衍生品交易主协议均引入了终止净额结算机制。原银监会在《衍生工具交易对手违约风险资产计量规则》（银监发〔2018〕1号）等资本监管规则中亦认可净额结算的信用风险缓释作用。

由于国际行业协会发布的备忘录认定我国属于‘非净额结算司法管辖区’，中外资银行普遍以全额计算以中资银行为衍生工具交易对手的风险暴露和资本占用，净额结算缓释信用风险和节约资本的功用未能得到发挥，同时也影响了中资银行在国际金融市场的竞争力。

2021年12月，银保监会发布《关于衍生工具交易对手违约风险资产计量规则有关问题的通知》，进一步明确符合条件的商业银行可以净额计算衍生品交易对手风险敞口和计提资本。

征求意见稿在金融行业上位法的层面确立了该项工具，进一步完善衍生品市场制度，有利于中外资银行在国际市场公平竞争。

1.  包商银行

接管-新设银行承接业务-破产清算

包商银行是明天系集团成员之一，因损失缺口巨大、缺少投资者参与而无法进行市场化重组。

2019年5月24日，人民银行和银保监会联合发布公告，对包商银行实施为期一年的接管，由建设银行托管业务。在行政接管阶段，包商银行被一分为二，原包商银行内蒙古自治区内相关业务、资产及负债由新设的蒙商银行承接；原包商银行的四家省外分行核心资产和负债打包评估并转让给徽商银行；未受保障债权及包商银行股东权益留存于包商银行，待进入司法阶段后破产清算，实现分担部分经营损失的法律效果。存款保险基金根据《存款保险条例》授权，向蒙商银行、徽商银行提供资金支持，并分担包商银行的资产减值损失。

2020年11月，银保监会发布公告原则同意包商银行进入破产程序。北京市第一中级人民法院于2021年2月7日裁定包商银行破产。具体处置过程中，实现了对5000万元以下债权全额保障，对5000万元以上大额债权部分保障，全部债权保障水平近90%，并对二级资本债实施了减记，可以在未经债权人同意的情况下减少或免除相关债务。

2.   安邦保险集团

接管-撤换高管-剥离与保险主业协同性不强的非核心业务-承接未涉诉业务-清算注销

2018年2月23日，原保监会依法对安邦保险集团实施接管，安邦保险集团法定代表人变更为接管组组长何肖锋，引入保险保障基金注资608.04亿元。

2019年6月，安邦保险集团减少注册资本203.6亿元，变更为415.4亿元。通过公开挂牌等形式，逐渐剥离与保险主业协同性不强的、非核心业务的海外资产和非核心金融牌照。

2019年7月，大家保险集团注册成立，注册资本203.6亿元，受让安邦人寿、安邦养老和安邦资管的股权。设立大家财险，受让安邦财险的部分保险业务、资产和负债。重组完成后，安邦保险集团不开展新的保险业务。

2020年2月22日，银保监会发布公告，根据《保险法》第147条规定，从安邦保险集团股份有限公司拆分新设的大家保险集团已基本具备正常经营能力，银保监会依法结束对安邦集团的接管。

截至2020年1月，接管前安邦保险集团发行的1.5万亿中短存续期理财保险已全部兑付；基本完成世纪证券、邦银金租、和谐健康、成都农商行等非核心金融牌照处置。

2020年9月，安邦保险集团进行解散清算。

3.   明天系金融板块

接管-整体布局、分类施策

2020年7月17日，银保监会与证监会同时发布公告，对明天集团旗下9家金融机构（2家券商、1家期货、2家信托及4家保险机构）依法实施接管，并于2021年7月发布公告将接管期延长一年。经公开信息检索的处置进展如下：

4. 恒丰银行

地方政府托管-出售风险资产-庭外债务重组-增资扩股

2017年底，恒丰银行因连续两年未披露年报及公司治理存在较大漏洞、资产质量恶化严重等问题被山东省政府成立工作组托管并牵头制定市场化改革方案。

2019年12月，恒丰银行重组方案通过。恒丰银行以799.57亿元将账面价值1438.9亿元的不良资产转让给山东省属的山东省金融资产管理股份有限公司。

2019年12月，恒丰银行决定公开发行1000亿股普通股，注册资本由112.1亿元增至1112.1亿元，具体由中央汇金认购600亿股，山东省金融资产管理认购360亿股，新加坡大华银行和其他股东认购40亿股。增资扩股后，恒丰银行的一级资本充足率、资本充足率大幅提升，业务成功转型，摆脱风险银行的标签。

5. 锦州银行

引入战略投资者-出售风险资产-定向发行债务工具-增资扩股

锦州银行为香港上市银行，影响范围广，其内资股东多为民营企业，产生的大量不良资产除与关联内部交易有关外 ，亦由于经济下行周期所致。监管部门主要以债务重组方式对其处置。

2019年8月，由央行牵头引入工银金融资产投资、信达投资、长城资产等战略投资者，受让锦州银行内资股股份，解决锦州银行的内部人控制问题。

2020年7月通过重组方案，由具有央行背景的成方汇达出资450亿元收购锦州银行账面价值1500亿元不良资产债权，同时定向认购（豁免本金）由锦州锦银管理合伙企业（由辽宁金控集团及存款保险基金设立的基金）发行的750亿元债务工具。上述风险事件处置完毕后，锦州银行增资扩股62亿股，由成方汇达（及其一致行动人）和辽宁金控（及其一致行动人）定向认购。

6. 场外衍生品交易中终止净额结算条款之效力认定

渣打银行诉张家口石化公司金融衍生品种交易纠纷案

2011年9月15日，渣打银行（中国）有限公司与张家口联合石油化工有限公司签订ISDA2002主协议及其附件。2014年3月7日，双方签订《布伦特原油-买入绩效互换》及对应的《交易确认书》，约定就布伦特原油开展互换交易。同日，渣打银行就布伦特原油价格跌破执行价格的亏损风险等向张家口石化公司进行说明，张家口石化公司最终确认进行系争交易。相关协议签订后，渣打银行与张家口石化公司依约履行了4期互换交易。2014年5月28日、2014年9月17日，渣打银行与张家口石化公司的授权交易员通话，就系争交易向其提示油价下跌风险。张家口石化公司均表示了解且希望按原约定3月份交易条款执行。2014年11月11日，张家口石化公司出具《关于终止布伦特原油-买入绩效互换的函》，要求提前终止协议，否认2014年11月10日后互换交易的效力，并表示不再承担11月10日后的损失。2014年11月27日，渣打银行向张家口石化公司发出《提前终止通知》，并要求张家口石化公司支付提前终止款项以及到期应付的利息。

本案争议焦点之一是终止净额结算条款的性质为何及如何计算。法院认为，掉期交易中，交易双方对具体违约责任触发交易提前终止的合约安排，实质上属于继续性合同的约定解除。ISDA主协议的出台为场外衍生品交易提供了适用于国际市场的标准化合约，并作为国际惯例和国内行业规则在衍生品交易实践中被广泛采用并为交易参与方所熟知。因此，若交易协议中实际采用了ISDA主协议的相关规定，则应当认为交易各参与方对协议中所列违约责任的承担具有一定的预期，可以依据终止净额结算条款计算违约损失。本案中，法院认定张家口石化公司的行为构成违约，判决由张家口石化公司向渣打银行支付提前终止款项1,305,777.97美元。

上述案例中，以整体或部分转移资产负债，对被处置机构依法实施股权、债权减记和债转股等措施，具有明显的行政先行、引入市场化风险处置机制的综合施策特征，终止净额结算的市场制度已通过司法判例得以确认。随着金融稳定法律法规的不断完善，征求意见稿规定的工具及措施在补齐现有制度短板，防范金融风险等方面将发挥巨大作用。