过往对IPO企业的尽调，大家会关注到IPO企业建设项目的立项、环评批复、环保验收事项，而对节能审查往往会忽视。节能审查制度自2007年开始明确确定，至今已有十余年时间了，在碳达峰和碳中和的大形势下，控总耗、控能耗已成为新常态，IPO审核中对制造型企业的已建、在建项目和募投项目是否按规定取得节能审查意见越来越关注。

中介机构在对公司已建和在建项目进行核查时，往往需要对追溯过往已失效的法律法规，因为我们需要判断公司在建设项目立项之时点，是否需要依照法律法规的规定办理节能审查以及节能审查的办理是否符合规定；另一方面，中介机构也需要对募投项目是否需要办理节能审查予以核查，那么也必然会涉及募投项目是否需要依照当下之法律法规办理节能审查。本文第一部分主要对于节能审查相关规定的历史沿革进行了梳理，方便我们在核查时判断公司的实际情况应当适用当时何者法律法规的规定；第二部分主要对已失效、现行有效以及未来预期生效的节能审查制度中的主要事项通过比较的方式予以介绍，之所以采取对比的方式，笔者希望对相关制度的“前世今生”进行介绍后，更加便于我们对企业建设项目节能审查是否合规加以判断；第三部分主要对IPO案例中未办理节能审查的处理方式进行介绍，以期我们在实务中对相关瑕疵的处理提供解决路径。

1998年1月1日起实施的《中华人民共和国节约能源法（1998年）》第十二条规定：“固定资产投资工程项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。”当时之有效法律法规并未对建设项目的节能审查进行系统性和制度性的规定，但提到了建设项目的可行性研究报告中应当对于“合理用能”进行专题论证。

2007年10月28日，《中华人民共和国节约能源法（1998）》进行了修订，根据修订后的《中华人民共和国节约能源法（2008年）》第十五条规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。”2007年，节能审查制度通过法律法规的形式进行了确定，也为日后节能审查的各项规章制度颁布提供了基础。

2010年9月17日，国家发展和改革委员会颁布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展和改革委员会令第6号，2010年11月1日起实施，以下简称“《节能审查暂行办法》”）首次对于节能审查进行制度性和系统性的规定，包括对于节能审查的管理机构、节能审查报送时间、节能审查的管理方式以及企业未依照规定办理节能审查的罚则等进行详细的规定。

2016年11月27日，国家发展和改革委员会主任办公会审议通过了《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号，2017年1月1日起实施，以下简称“《节能审查办法》”），《节能审查暂行办法》自《节能审查办法》实施之日起失效。相较于《节能审查暂行办法》而言，《节能审查办法》对于审查权限、审查程序、审查门槛、管理方式等进行了进一步的明确或者修改。

2022年11月25日，国家发展改革委公布了《固定资产投资项目节能审查办法（征求意见稿）》（以下简称“《节能审查意见稿》”），《节能审查意见稿》明确了改扩建项目范围和能耗计算方式、节能审查有效时间、增加区域节能审查相关内容、明确验收程序和内容以及对罚则等进行了修改。

鉴于IPO核查不仅仅局限于当下时点企业的合法合规性，也涉及到企业过往经营过程中的合法合规性，所以此章节通过对比的方式，对于已失效的《节能审查暂行办法》和现行有效的《节能审查办法》中的主要规定进行介绍；同时，国家发展改革委也公布了《节能审查意见稿》，虽然该等规章尚未生效实施，但是也可方便我们对节能审查制度更加深化和细化的了解，以期为我们此后的核查提供借鉴和指引。

（一）节能审查的权限

由上述规定，节能审核的权限是一个不断在下发的过程，《节能审查办法》颁布后，明确了省一级的节能审查权限，但是对于地方节能审核部门的权限，由各省根据实际情况进行决定。鉴于此，各个地方相继出台了地方性规定，按照年综合能源消费量的大小对于节能审查的权限进行划分，如《陕西省固定资产投资项目节能审查实施办法（2017年）》规定，年综合能源消费量5000吨标准煤以上的，由陕西省发展改革委负责，年综合能源消费量在5000吨标准煤至1000吨标准煤之间的，由各设区市的发展改革部门负责，年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，不再单独进行节能审查，浙江省、江苏省、山东省、海南省、湖南省、甘肃省等省份亦有此类相似规定。故我们在核查过程中，对于不属于省一级审核权限的内容，应当结合当地的细则或者规定进行核查，进而判断建设项目是否需要办理节能审查。

（二）节能审查文件

《节能审查暂行办法》规定了如果建设项目需要办理节能审查，需要依照不同的年综合能源消费量标准编制报告书、报告表或登记表；《节能审查办法》颁布后，公司的所有建设项目都需要编制节能报告，无需在依照此前的规定报送不同类型的文件。

（三）节能审查意见取得时点

《节能审查暂行办法》以建设项目的立项权限来划分建设项目需取得的节能审查意见时点，对于审批或核准制的固定资产投资项目应当在建设项目立项前取得节能审查意见，对于备案制的固定资产投资项目依照省级人民政府的规定执行。我们以陕西省的相关规定为例，依照《陕西省固定资产投资项目节能评估和审查实施办法（2015）》规定，实行审批制或者核准制的投资项目，在报送可研报告或者申请报告时，需要一同报送节能评估文件或节能登记表；实行备案制的投资项目，应当在项目开工建设前进行节能评估和审查。依照陕西省的规定，对于不同审批权限的建设项目，节能审批的取得试点稍有不同。

而《节能审查办法》《节能审查意见稿》采取了对建设项目的性质进行区分，进而采取不同的处理方式，对于政府投资项目而言，建设项目的节能审查意见应当在建设项目报立项前取得；对于企业投资项目而言，建设项目的节能审查意见无需在立项前取得，只需要在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见即可。

（四）节能审查意见的有效期

《节能审查暂行办法》并未规定节能审查意见的有效期，且节能审查意见与项目立项文件紧密联系；《节能审查办法》《节能审查意见稿》明确了节能审查意见的有效期，且对于发生变动的，需要提起变更申请。

（五）节能审查的验收

《节能审查暂行办法》并未对于验收进行规定，只是原则性的规定了相关的监督责任，而《节能审查办法》《节能审查意见稿》明确的规定了验收的程序，即项目在生产使用前，需要对此前的节能审查意见的批复情况进行验收。

（六）未办理节能审查的法律后果

（一）案例概况及简要分析

1、新天地

根据公开披露信息，2021年12月，交易所向发行人下发了《审核问询函二》，就公司环保节能和安全生产事宜进行了问询，根据发行人回复之内容，发行人已建及在建项目中存在属于应当办理节能审查而未及时办理的情形，但是反馈回复时相关的建设项目均已取得了节能审查意见。

就发行人已建、在建及募投项目的节能审查办理完毕时间晚于相关项目的开工建设时间相关事宜，发行人采取了如下方式：（1）许昌市发展和改革委员会出具《关于河南新天地药业股份有限公司节能审查的情况说明》，“经核实，因河南省内强制性要求开展节能审查较晚，新天地药业2017年前后已建、在建项目未实施节能审查，现正按照有关规定进行整改、补办节能审查手续；新天地药业已备案募投项目目前正在编制节能报告，将于项目开工前完成节能审查。我委认为，鉴于当时的情况，新天地药业已建、在建及募投项目没有进行节能审查，系由历史原因导致，可按照规定抓紧整改完善，不构成重大违法违规行为。新天地药业自2018年以来，不存在因违反《节约能源法》、《工业节能管理办法》等相关法律法规受到我委行政处罚的情况，其生产经营符合河南省、许昌市能耗‘双控’要求。”（2）实际控制人出具了承诺：“河南新天地药业股份有限公司的已建、在建项目及募投项目尚未完成固定资产投资项目的节能审查，系由于历史原因所致。若公司因此承担责任或受到行政处罚，本人将无条件支付因此产生的相关费用、罚金或其他经济损失，以确保不会给公司造成额外支出或经济损失。”（3）发行人律师检索国家发展与改革委员会、许昌市发展与改革委员会、企查查、信用中国等网站，未发现发行人因未完成节能审查受到行政处罚的情况。

就该案例而言，发行人在回复时相关应当办理节能审查的建设项目均已办理了节能审查，不符合规定的事宜已经消除，但是发行人还是就“节能审查办理完毕时间晚于相关项目的开工建设时间相关事宜”出具了专项确认函，并由实际控制人对此予以承诺。

2、尚太科技

根据公开披露信息，2021年9月，证监会向发行人下发了反馈意见，就节能审查事项进行会问询，发行人进行了专项回复，山西尚太存在部分已建固定资产投资项目未办理节能审查且尚未取得省级能源主管部门审查意见或说明文件的情况，发行人已就上述事项与省、市能源主管部门沟通，申请补充办理节能审查；此外，山西尚太在建项目“年产 12 万吨锂离子电池负极材料一体化生产项目”正在申请办理节能审查，尚未取得相关意见。上述项目所在地的主管部门晋中市能源局、昔阳县能源局分别就上述事项出具了说明文件，昔阳县能源局确认已建项目节能措施和能耗指标等落实情况符合国家标准，不会对山西尚太采取责令停止生产、使用、责令限期改造、责令关闭、罚款等处罚措施，并确认在建项目未受到行政处罚。

2022年6月，证监会向发行人下发了《关于请做好相关项目发审委会议准备工作的函》，就发行人的节能审查事项进行了专项问询。发行人回复截至报告期末山西尚太已备案的固定资产投资项目中，“年产 3 万吨锂离子电池负极材料项目”、“ 年产 5 万吨锂离子电池负极材料项目”因历史原因未办理节能审查，但经整改，已取得山西省能源局出具的节能整改备案意见；“年产 12 万吨锂离子电池负极材料一体化生产项目”已取得山西省能源局出具的节能审查意见。

就该案例而言， 2021年9月证监会就节能审查事宜进行了问询，2021年12月发行人就相关问题进行了专项回复，2022年6月，证监会就节能审查事宜进行了补充询问，2022年8月，发行人明确此前尚未办理节能审查的项目均已整改完毕。就整个过程而言，如果建设项目尚未取得节能审查意见，尽管取得了当地主管部门出具的说明性文件，但是仍可能面临证监会的进一步问询，直到公司取得了节能审查意见。

3、川宁生物

根据公开披露信息，2021年9月，交易所下发了《审核问询函》，就公司环保及安全生产进行了问询，发行人回复，川宁生物三期项目未取得节能审查意见。就该等事项，发行人采取了如下方式：（1）发行人川宁生物三期项目未取得节能审查意见，发行人就三期项目委托第三方新疆成济工程咨询有限公司于2021年7月编制了《伊犁川宁生物技术股份有限公司三期高端原料药项目节能报告》，该项目回复时已申报新疆维吾尔自治区发改委进行固定资产投资项目节能审查，自治区政府投资项目评审中心已于2021年8月16日出具《关于<伊犁川宁生物技术股份有限公司三期高端原料药项目节能报告>的评审意见》（新评审字[2021]191号），认为《伊犁川宁生物技术股份有限公司三期高端原料药项目节能报告》编制内容、深度基本符合《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号）、《新疆维吾尔自治区固定资产投资项目节能审查办法》（新发改环资[2017]304号）有关要求。（2）伊犁州发改委2021年12月7日出具《关于伊犁川宁生物技术股份有限公司节约能源相关事项的说明》，认为“该项目的节能审查申报手续符合《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号）、《新疆维吾尔自治区固定资产投资项目节能审查办法》（新发改环资[2017]304号）等法律、法规和规范性文件的要求，因本地区目前暂缓审查项目节能报告，川宁生物该项目暂未取得节能审查意见。该项目节能评估报告符合节能有关法律法规、标准规范、政策，取得节能审查意见不存在法律障碍，川宁生物前期对该项目进行开工建设符合国家和地方法律、法规、规范性文件的规定，不构成违法行为，本单位不会就此对川宁生物进行行政处罚。”（3）律师登录“信用新疆”相关网站查询，未检索到发行人及其子公司存在违规信息。

针对该案例而言，发行人在回复问询时尚未取得节能审查意见，但是发行人履行了向主管部门报送节能审查报告的义务，同时，地方主管部门出具了说明，发行人未取得节能审查意见的原因为地区暂缓审查节能报告。此后交易所并未就此问题进行进一步的询问，当然该案例具有一定的特殊性。

4、天力锂能

根据公开披露信息，2022年1月，深圳证券交易所上市审核中心下发了《关于新乡天力锂能股份有限公司申请首次公开发行股票并在创业板上市的审核中心意见落实函》，就发行人的环保与耗能进行了专项问询，根据回复，发行人年产 5,000 吨三元正极材料项目在建设当时未办理节能审查手续，发行人采取的方式如下：（1）发行人正在补充办理相关的手续；（2）新乡市牧野区发展和改革委员会出具《证明》，天力锂能已建项目（“年产 5,000 吨三元正极材料项目”）在建设当时未办理节能审查手续，本单位确认其节能措施和能耗指标等落实情况符合国家标准，同意上述项目按照原规划的能源消耗总量和节能设计方案等规划进行建设、生产、使用，不会采取责令停止建设或停止生产、使用，责令限期改造，责令关闭等处罚措施。

2022年3月，证监会向发行人下发了《发行注册环节反馈意见落实函》，就此前环保与耗能回复中存在的问题进行专项核查，根据发行人回复，年产 5,000 吨三元正极材料项目已编制节能审查报告（节能降碳方案），已取得节能审查意见，待最终验收。此后，发行人通过了证监会的注册程序并完成发行。

就该案例而言，发行人回复交易所问询时表明正在办理相关的节能审查，并由政府部门出具了证明文件，但是在证监会注册环节，证监会仍要求发行人就相关事项进行专项核查，回复落实情况，以此看出，证监会在对该问题上还是较为严格的口径。

5、金禄电子

根据公开披露信息，2021年10月，深圳证券交易所向发行人下发了《关于金禄电子科技股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市申请文件的第三轮审核问询函》，就发行人的能耗双控问题进行了问询，是否按规定取得固定资产投资节能审查意见。根据发行人回复，发行人已建项目于2006年开工建设，开工建设前未进行节能审查并取得节能审查机关出具的节能审查意见。发行人采取的方式为：（1）广东清远高新技术产业开发区管理委员会企业服务局于2021年7月6日向包括发行人在内的区内相关企业下发的《清远高新区企业服务局关于做好能源领域违法违规用能整改的通知》，包括发行人在内的区内相关企业应在2021年12月31日完成节能审查整改。发行人已根据前述文件要求向清远市发展和改革局提交了已建项目节能审查申请。（2）根据清远市发展和改革局于2021年11月2日出具的《情况说明》，发行人建设项目作为存量项目已根据省、市相关工作要求落实节能审查整改，并向属地发改部门提交节能整改文件，该局将按照《固定资产投资项目节能审查办法》《广东省固定资产投资项目节能审查实施办法》等相关法律、法规和规范性文件要求依法依规督促、指引发行人完成节能审查整改手续，该局未就上述事项对发行人作出行政处罚。

就该案例而言，发行人根据当地政府的规范处理文件完成了整改，具有一定的特殊性，同时取得了当地主管部门出具证明。

6、联盛化学

根据公开披露信息，2021年6月，深圳证券交易所下发了《关于浙江联盛化学股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市申请文件的第二轮审核问询函》，就环保事项进行了专项问询，要求说明是否按规定取得固定资产投资项目节能审查意见。根据发行人回复，截至回复时瑞盛制药名下项目均未进行节能审查，其未进行节能审查系因历史上意识不足造成。就该等事项：（1）目前，瑞盛制药正在编制固定资产投资项目节能报告，预计 2021 年 10 月前完成。（2）2021 年 6 月，乐平市发展和改革委员会出具《证明》确认：“2017 年 1 月至今，瑞盛制药不存在因违反能源消费双控、节能审查方面问题而受到处罚的情形。”2021 年 7 月，乐平市工业和信息化局出具《证明》确认：“2017 年 1 月至今，瑞盛制药不存在因违反能源消费双控、节能审查方面问题而受到处罚的情形。”（3）发行人实际控制人牟建宇、俞快、俞小欧已出具承诺，若因节能审查事项或被有关部门要求整改，给发行人造成任何经济损失或发行人及其子公司因此而受到任何处罚，由实际控制人全额承担。（4）经查询中华人民共和国国家发展和改革委员会、浙江省/江西省/河北省发展与改革委员会、台州市/景德镇市/沧州市发展与改革委员会、临海市发展和改革局、乐平市发展和改革委员会、沧州经济开发区管理委员会等网站，发行人及其子公司2018 年至2020 年不存在因违反节能审查相关法律法规而受到行政处罚的情形。据此，发行人认为不会对发行人本次发行上市造成实质性法律障碍。

2021年8月，深圳证券交易所下发了《关于浙江联盛化学股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市申请文件的第三轮审核问询函》，就节能审查事项进行了专项问询，要求列示未取得节能审查意见项目的具体情况，说明未按规定取得节能审查意见对发行人生产经营的影响，是否存在处罚风险，是否属于重大违法违规，发行人是否符合发行上市条件。根据发行人回复，对于尚未开工建设的项目，因此前尚在前期筹备阶段，因此暂未办理节能审查，符合行业惯例和相关规定，截至回复之日，瑞盛制药该等项目已按照法律规定在开工建设前取得节能审查意见；对于已开工建设的项目，主要因意识不足而疏忽未取得节能审查意见，不符合行业惯例和相关规定。截至回复之日，瑞盛制药该等项目已重新补办相关手续并取得节能审查意见。

2021年11月，深圳证券交易所上市审核中心下发了《关于浙江联盛化学股份有限公司申请首次公开发行股票并在创业板上市的审核中心意见落实函》，要求就公司此前项目未进行节能审查的事项进行说明，发行人回复均已补办相关手续并取得节能审查意见，已完成整改，此后交易所并未就上述问题进一步问询。

就该等案例，发行人此前存在未办理节能审查的情况，交易所此后进行了多次问询，可以看出，交易所对该等问题的非常关注，且要求有一定的处理结果。

（二）总结

1、在对建设项目分析时，首先需要结合节能审查相关规定判断建设项目是否需要取得节能审查意见，如果可以依据相关规定直接作出判断的，可直接作出无需取得节能审查意见的结论，当然在笔者查询的案例中，也存在由主管部门出具证明文件说明建设项目未达到节能审查要求而无需取得节能审查的案例；

2、在需要取得节能审查意见的基础上，再判断当下时点是否应当取得节能审查意见，如建设项目尚未开工建设的，如募投项目，则可以将该等情况作为尚未取得节能审查意见的原因；

3、如果项目已经建设或者建设完毕需要取得节能审查意见的，但IPO企业尚未取得的，按照现有案例的分析，即便是主管部门出具相关的说明和合规证明，仍不能打消审核部门对于该等问题的顾虑，甚至有的项目经过了交易所审核，但在注册环节仍然受到了证监会的专项询问，由此可知，节能审查虽然在申报过程中属于一个较小的关注点，但是在当下碳达峰、碳中和的形势下，即使问题小，但是审核部门仍不会放过该等问题；

4、我们对于节能审查问题的回复，如确实因为各种原因在第一次回复时不能取得节能审查意见的，可以先就已经履行的程序进行说明，但是最终仍需要取得节能审查意见或者依照规定完成整改，主管部门的专项说明暂不能对解决该等问题提供实质性帮助，除非具有特殊情况。