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一文看懂分散式风电项目相关法律问题(下)

作者:张超 程赛 李丹璠 2023-06-20

一、倒卖路条问题


所谓“路条”,通常代指新能源项目的项目核准文件。对风电项目而言,拥有“路条”意味着该项目已纳入当地年度风电场工程建设规划及年度开发计划,可以享受国家可再生能源发电补贴。因此“路条”不仅意味着开工建设的许可,更意味着后期的收益保障,是一种稀缺“资源”。因此,市场上部分具备较强公关能力的企业和个人,拿到“路条”后并不直接进行新能源项目的投资与建设,而是通过倒卖“路条”方式获益,既有损政府公信力,扰乱了市场秩序,又加重了有真实投资意愿的企业投资建设新能源项目的成本。因此,打击倒卖“路条”行为一直是监管部门重点监管和打击的对象,发改委、能源局也出具了多个文件对倒卖“路条”行为进行严厉打击(详见附件1)。


实务中,倒卖“路条”的行为通过以买卖项目公司股权的方式进行,即在项目公司拿到政府的核准备案文件后在开工建设前或在项目并网前将项目公司的股权进行转让,倒卖“路条”的收益通常以溢价的股权转让款形式或在项目建设中通过各种咨询费、服务费方式体现。


经梳理目前国家能源局及相关监管部门出具的各类关于规范新能源建设开发秩序的规定,并结合我们过往项目经验,项目在取得核准/备案文件或取得项目前期工作批复文件后,正式投产前(即项目并网前),如存在以下情形的,存在被认定为涉嫌倒卖“路条”的风险:


1.直接变更项目投资主体,即投资主体直接从A变更为B;


2.变更项目投资主体控股权,即投资主体的控股股东发生变更;


3.变更项目投资主体的实际控制人,即投资主体层面股权不发生变动,仅在投资主体的控股股东层面进行股权转让,也即实务中俗称收购“夹层公司”模式;


4.项目投资主体在投产前签订预收购协议,收购主体实质性参与项目建设,投产后正式收购并完成股权变更并进行工商变更登记。


而一旦项目被认定为存在倒卖“路条”情形的,除项目公司存在被行政处罚、责令整改、停业整顿等风险外,还可能导致项目被取消建设指标、失去申请可再生能源补贴的资格、投资主体被限制参与后续新能源项目申请甚至被列入失信名单等,给投资人造成巨大投资风险。


因此,律师在受托对新能源项目进行调查时,应重点关注项目公司、项目公司上级夹层公司(如有)在投产前的股权变更情形,核实股权变更原因、转让对价、是否办理了核准备案变更等程序;并对项目投产前签署的相关协议进行审查,核实是否存在预收购行为等。一旦发现可能涉及倒卖“路条”风险的,需及时提示委托人相关风险。


2.用地不规范的问题


分散式风电场项目通常建于村镇、城郊或山区,因当地执法力度、合规意识或招商引资等压力下,在风电场项目建设过程中,常出现“未批先建”或“边建边批”等问题,甚至出现项目都已建设投产并网运行,依然没有获得享有的建设用地使用权或相关验收手续不完整的问题。


常见的用地不规范情况包括:


1.未取得林地、草地使用审批违规占用林地草地,此违规行为还通常伴随.未办理砍伐许可证违规砍伐林木的违规行为;


2.未通过洪水影响评价,占用湖泊、河道等水域架设风电机组;


3.用地审批与实际不符,如取得的临时用地审批,但在地上建设永久建筑等;


4.未完善农用地转建设用地审批手续,仅通过“以租代征”“以补代征”等方式违规使用农地、占用耕地进行非农建设,甚至压占基本农田等。


但需要额外注意的时,并非所有“以租代征”“以补代征”均为违法用地。个别省份例如广州市、上海市等地的《供用电条例》中就有规定架空电力线路保护区不实行征地,架空电力线路的塔(杆)基础用地不办理建设用地使用权登记,通过对相关集体土地所有权人、土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿方式用地的规定。


因此,律师在核查风电场项目是否存在违规用地问题时,建议结合《一文看懂分散式风电项目相关法律问题(上)》篇中提及的风电项目用地标准,并根据不同建设设施实际占地情况进行判断被标的项目是否存在用地不规范的问题。如项目已开始纠正过往用地不规范问题的,如已开始启动建设用地申请报批等程序的,还需根据实际情况判断申请的建设用地与实际占地的面积、区位是否相符,审批程序办理进度及后续安排,判断获批建设用地的可行性、获批时间及后续成本,并考虑对项目整体建设进度的影响。


3.送出线路工程的建设问题


历史原因送出线路公司应由电网企业投资建设,后为鼓励清洁能源发展,国家允许发电企业按照电网规定自行建设送出线路接入电网,并于电网协商后期收购、移交事项。因送出线路工程的建设涉及各项电网接入技术规范且后期涉及产权的移交等,实务中送出线路工程通常区分风电场主体工程作为一个单独的建设项目,单独办理项目核准。因此,与风电场主体工程一样,送出线路公司同样需要履行各项前期手续、建设开发手续及验收手续。尤其是如采用沟渠敷设送出线路或通过高架塔进行线路送出的,除根据当地规定可以通过租赁方式或支付征收补偿方式用地外,原则上送出线路的沟渠及高架塔所占的土地应当办理建设用地手续,涉及农用地的,应当办理农用地转建设用地程序。


但实务中因投资成本较大、时间长,建设单位在建设送出线路工程时,通常漏办、少办甚至不办各项前期手续及建设开发手续。因此,在尽调过程中,建议结合《一文看懂分散式风电项目相关法律问题(上)》篇中提及的风电项目应办各项前期手续的内容,核实送出线路工程相关建设审批手续是否齐全、相关用地是否规范、是否涉及非法压占耕地甚至压占基本农田等“红线”问题。

附件:关于监管部门倒卖“路条”文件的梳理


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