中国证监会2018年7月10日发布了《〈中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定〉第十五条、第二十二条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第13号》，自公布之日起施行。由于该规定对证券公司、证券服务机构及其从业人员在“因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案”的情形下，证监会是否将对相关机构的其他业务作出不予受理或者中止审查相关申请材料的决定，因此一石激起千层浪，引发了市场的广泛关注。

由于本次发布的证券期货法律适用意见第13号和《行政许可实施程序规定》中涉及“同类业务”和“重大影响”概念的理解和定义，涉及行政许可和非行政许可的区分，还涉及已立案和正在提供服务的业务的前后顺序问题，部分从业人员表示难于理解，有的误认为，一旦被立案，证券服务机构在各类行政许可事项中提供服务的行为，都要按照“同类业务”处理，都会被不予受理或者中止审查。为此，笔者试图结合有关法律规定，对证券期货法律适用意见第13号做一尝试解读，不当之处，敬希方家指正。

【规定原文】

为了正确理解与适用《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（证监会令第138号，以下简称《行政许可实施程序规定》）第十五条、第二十二条的规定，我会制定了《〈中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定〉第十五条、第二十二条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第13号》，现予公布，请遵照执行。

《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条规定，证券公司、证券服务机构及其从业人员在“因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务”的情形下，我会将作出不予受理或者中止审查相关申请材料的决定。近来，一些会计师事务所向我会咨询会计师事务所等证券服务机构如何适用上述条款中“同类业务”的有关规定。为明确《行政许可实施程序规定》有关规定，现就《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”的有关规定提出适用意见如下：

【解读】

前言部分，证监会说明了出台《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第13号（以下简称“证券期货法律适用意见第13号”）的原因和背景。证监会给出的出台背景是按照依法全面从严监管的要求，证监会不断加大监管执法力度，整治市场乱象，依法查办了一批违法违规案件，对多家涉案的会计师事务所采取了立案稽查措施。证监会给出的出台原因是一些会计师事务所向证监会咨询会计师事务所等证券服务机构如何适用证监会4月23日实施的《关于修改〈中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定〉的决定》（证监会令第138号）（以下简称“《决定》”或“138号令”）第十五条、第二十二条中“同类业务”的有关规定。

证监会虽然对涉案的会计师事务所没有点名，但是市场人士都知道，这里主要是说最近六家会计师事务所首发和再融资材料被证监会暂停受理的事。6大会计事务所市场占比如此巨大，其业务均被暂停受理，对市场的影响和冲击之大可想而知。

上述情形也就成为了证券期货法律适用意见第13号的出台背景，下面解读一下具体条文。

【规定原文】

一、证券服务机构在非行政许可事项中提供服务的行为，不属于《行政许可实施程序规定》调整范围，不适用《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”的有关规定。

二、证券服务机构在各类行政许可事项中提供服务的行为，按照同类业务处理，适用《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”的有关规定。

三、本规定自公布之日起施行。

【解读】

138号令修改了中国证券监督管理委员会2018年4月23日起实施的《行政许可实施程序规定》，扩大了证监会暂停受理业务的范围。根据138号令，《行政许可实施程序规定》第十五条第一款“申请人有下列情形之一的，作出不予受理申请决定”中，增加两项分别作为该款第（三）、（四）项：

“（三）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响；

（四）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。”

 在《决定》中，第二十二条第一款“在审查申请材料过程中，有下列情形之一的，应当作出中止审查的决定”中，增加两项分别作为该款第（三）、（四）项：

“（三）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响；

（四）为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。”

可以看出，在“不予受理”和“中止审查”的规定中，都增加了有关中介机构及人员如果被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响的情形。那么问题来了，什么属于“同类业务”？因此，也就有了证券期货法律适用意见第13号的出台目的。

根据证券期货法律适用意见第13号第一条，证券服务机构在非行政许可事项中提供服务的行为，不属于《行政许可实施程序规定》调整范围，不适用《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”的有关规定。也就是说，《行政许可实施程序规定》规范的是证监会的行政许可行为，如果中介机构提供的业务属于证监会非行政许可的范围，则不适用《行政许可实施程序规定》。

那么，什么是证监会的行政许可业务呢？根据《行政许可实施程序规定》第二条，本规定所称行政许可，是指中国证监会根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事证券期货市场特定活动的行为。

要弄明白行政许可究竟是什么，可以先看看《行政许可法》。根据《行政许可法》，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编写的《中华人民共和国行政许可法释义》，行政许可具有以下三个方面的特征： 一、行政许可是依申请的行政行为，行政许可相对人也就是公民、法人或者其他组织提出申请是颁发行政许可的前提条件，但申请并不意味着必定得到行政机关的认可，但无申请即无许可。二、行政许可是一种经依法审查的行为。行政机关接到行政许可申请之后，首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围，材料齐全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根据法定条件和标准，按照法定程序，进行审查，决定是否准予当事人的申请。三、行政许可是一种授益性行政行为，是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动的行为。

根据《行政许可法》，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可。

根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定(2016修正)》，涉及证监会的有24项，如上市公司发行股份购买资产核准，上市公司重大购买、出售、置换资产行为审批，会计师事务所从事证券期货相关业务审批，资产评估机构从事证券业务资格审批等。而对IPO的行政许可，则见于《证券法》第十条“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准；未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券”。

如何区别中介机构的业务活动是否属于中国证监会的行政许可，一方面可以根据上述法律法规和行政许可的特征判断，另一方面，可以根据《行政许可实施程序规定》来判断。

根据《行政许可实施程序规定》，中国证监会实施行政许可实行统一受理、统一送达、一次告知补正、说明理由、公示等制度。申请事项属于中国证监会职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，由受理部门出具受理通知。中国证监会根据申请人的申请是否符合法定条件、标准，作出准予或者不予行政许可的决定。作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发下列行政许可证件：(一)中国证监会的批准文件；(二)资格证、资质证或者其他合格证书；(三)许可证、执照或者其他许可证书；(四)法律、行政法规规定的其他行政许可证件。在行政许可受理、审查环节出具的申请材料接收凭证，送达的补正通知、受理通知、不予受理通知、书面反馈意见等行政许可文件，应当加盖中国证监会行政许可专用章。

此外，证监会官网首页可以看到“行政许可及信息公开申请受理服务中心”的链接：

点击进入该链接，可以看到所有的行政许可事项：

在证监会官网也可以很方便地查询到行政许可和非行政许可的分类目录：

了解了中国证监会的行政许可范围，再回到证券期货法律适用意见第13号第一条规定的原文上来，“证券服务机构在非行政许可事项中提供服务的行为，不属于《行政许可实施程序规定》调整范围，不适用《行政许可实施程序规定》第十五条、第二十二条“同类业务”的有关规定。”这就是说，如果中介机构正在提供服务的业务不属于证监会行政许可的范围，则这项服务压根儿就不属于《行政许可实施程序规定》调整范围，不适用《行政许可实施程序规定》，包括第十五条、第二十二条。

但是，这是否就意味着，即使该中介机构的某项业务已被立案调查，本次非行政许可业务，就因为不适用《行政许可实施程序规定》而绝对不会被“不予受理”或“中止审查”呢？笔者认为，答案是否定的！

证券期货法律适用意见第13号虽然两个条款虽然都是在说“同类业务”，但《行政许可实施程序规定》中第十五条、第二十二条规定的是：属于“同类业务”或者对市场有“重大影响”，都要“不予受理”和“中止审查”。也就是说，就算中介机构的业务躲开了“同类业务”这一刀，还有“对市场有重大影响”在虎视眈眈呢，即使不构成“同类业务”，如果证监会认为属于“对市场有重大影响”，仍然可以对该中介机构的其他业务“不予受理”和“中止审查”。

说到这里，是不是读者觉得更糊涂了，而且觉得陷入了规则之间的混乱之中？没关系，如果只是拿着中介机构本次正在提供服务的业务去对照证券期货法律适用意见第13号和《行政许可实施程序规定》，确实会被绕晕，因为这里面有两个概念“同类业务”和“重大影响”；有两种服务类型，行政许可和非行政许可；有两笔业务，已立案的业务和正在提供服务的业务，而已立案和正在提供服务的业务各自又“裂变”为“已立案的行政许可业务”和“已立案的非行政许可业务”，以及“正在提供服务的行政许可业务”和“正在提供服务的非行政许可业务”，这6个词语能制造很多种排列组合的可能，需要逐一进行假设和分析。

经过反复研究，笔者认为，如果先看中介机构已被立案的业务属于何种类型，再拿着中介机构本次正在提供服务的业务去对照证券期货法律适用意见第13号和《行政许可实施程序规定》，会相对比较容易判断，详述如下：

一、如被立案的业务属于非行政许可：

1、中介机构过往提供的业务（这里加上“过往”两字，就容易区分了，否则《行政许可实施程序规定》里“且涉案行为与其为申请人提供服务的行为”可能会让从业人员不太理解“其为申请人提供服务”是仅指本次服务还是也包括之前的服务）属于证监会非行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场无“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于行政许可业务，适用《行政许可实施程序规定》，但不属于“同类业务”，不会被“不予受理”或“中止审查”；

2、中介机构过往提供的业务属于证监会非行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场无“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于非行政许可业务，不适用《行政许可实施程序规定》，不存在被“不予受理”或“中止审查”的问题；

3、中介机构过往提供的业务属于证监会非行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场有“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于行政许可业务，适用《行政许可实施程序规定》，虽然不属于“同类业务”，但由于过往涉案行为对市场有“重大影响”，因此该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务）还是会被“不予受理”或“中止审查”；

4、中介机构过往提供的业务属于证监会非行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场有“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如不属于行政许可业务，不适用《行政许可实施程序规定》，不存在被“不予受理”或“中止审查”的问题；

为更加直观，请参阅下图：

二、如被立案的业务属于行政许可：

1、中介机构过往提供的业务属于证监会行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场无“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于行政许可业务，适用《行政许可实施程序规定》，属于“同类业务”，会被“不予受理”或“中止审查”；

2、中介机构过往提供的业务属于证监会行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场无“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于非行政许可业务，不适用《行政许可实施程序规定》，不存在被“不予受理”或“中止审查”的问题；

3、中介机构过往提供的业务属于证监会行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场有“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于行政许可业务，适用《行政许可实施程序规定》，属于“同类业务”，且过往涉案行为对市场有“重大影响”，因此该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务）会被“不予受理”或“中止审查”；

4、中介机构过往提供的业务属于证监会行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场有“重大影响”；该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于非行政许可业务，不适用《行政许可实施程序规定》，不存在被“不予受理”或“中止审查”的问题。

为更加直观，请参阅下图：

最后，概括来说，不论被立案的业务是否属于行政许可，该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于非行政许可业务，不适用《行政许可实施程序规定》，不存在被“不予受理”或“中止审查”的问题；但中介机构过往提供的业务即使属于证监会非行政许可的范围，被立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为对市场有“重大影响”，则该中介机构的其他业务（包括本次正在提供的服务），如属于行政许可业务，适用《行政许可实施程序规定》，会被“不予受理”或“中止审查”。因此，不能简单地理解为只要其他业务（包括本次正在提供的服务）和被立案的业务不是都为行政许可业务，就不属于“同类业务”，就没有“不予受理”或“中止审查”的风险，因为还有“重大影响”这个条件在。至于何谓“重大影响”，相信这是监管机构为确保对市场的监管责任，而留下的一个自由裁量权，具体如何把握，要看未来的政策动态和市场情况了。