下篇丨“税收”和“竞争”何去何从?---试评《法规规章备案审查条例》对统一大市场的影响
作者:全开明 董君楠 沈路 2024-09-12【摘要】《法规规章备案审查条例》的出台是对2023新修《立法法》的进一步完善,通过引入“主动审查”和“专项审查”机制,强化了法规、规章备案审查的力度,提升了审查工作的主动性和针对性。《条例》推动建立备案审查衔接联动机制,促进不同审查机构间的协作,形成合力以提高审查效率和质量;面对闭环监管,企业能够更加灵活地应对市场变化,实现可持续发展。《条例》强调了社会共治的重要性,通过增强审查的科学性,加强对地方的联系和指导,确保法规、规章与国家法律体系的一致性。
笔者在上篇(详见:上篇丨主动与专项审查抚平地方优惠的差异性---试评《法规规章备案审查条例》对统一大市场的影响 - 专业文章 - 上海市锦天城律师事务所 (allbrightlaw.com))两大部分中已经对《法规规章备案审查条例》相较于《法规规章备案条例》的法条变化作出解读,并着重介绍此次《条例》的新增亮点;下篇(本文)三个部分将从三个角度,分别论述该条例对税收立法、公平竞争审查以及浦东新区等特定地区的法治建设产生的深远影响。《条例》不仅有助于规范税收法规,确保税收政策的合法性和公平性,还加强了公平竞争审查,促进了市场公平竞争,优化了营商环境。对于浦东新区等改革开放前沿地区,条例的实施有助于推动地区法治建设,保障改革创新在法治轨道上进行,为地区经济社会发展提供了坚实的法律保障,为全国统一大市场建设保驾护航。
【关键词】备案审查 主动审查 专项审查 联动机制 社会共治 税收法律 公平竞争 浦东新区
第三部分 对税收公平的深远影响
《法规规章备案审查条例》在税收法律体系中的实施,将对地方税收优惠政策及税收法律规范之间的冲突产生重要影响,主要体现在地方税收优惠政策与上位法存在冲突的情况下,主动审查机制的引入可能涉及返税问题。以下是该条例对税收法律体系的几个关键影响:
(一)税收法律规范内部冲突有望解决
税收法律体系中存在多层级的法律文件,如财政部和国家税务总局制定的规章和规范性文件,这些文件在实际操作中与上位法之间常出现冲突,例如税前扣除凭证问题。根据《企业所得税法》第八条,企业合理的支出应当可以税前扣除,并没有严格规定合法扣除凭证取得的必要性。但部分税务机关依照下位规范性文件(如国税发〔2009〕114号)要求,因企业未能取得合法合规的凭证,而拒绝税前扣除。这种情况导致企业在合法支出未被认可的情况下被要求补缴税款。
通过《法规规章备案审查条例》中的备案审查机制,纳税人可以向国务院提出审查建议,审查下位文件是否与上位法律相抵触。一旦审查结果确认某些规范性文件违背了上位法,相关文件可能会被撤销或修改,税收法律规范的内部冲突将逐渐得到解决。
(二)返税问题的持续发酵
过去地方政府为促进经济发展,常通过出台地方性税收优惠政策来吸引企业投资,招商引资就是其中的一种多元化策略。然而,这些地方自行制定的优惠政策有时会与国家层面的税法相冲突。过去,地方优惠政策的审查通常是被动的,只有在利益相关者提出质疑时才会进行。而《法规规章备案审查条例》引入了主动审查机制,使得地方税收优惠政策与上位法的冲突可以更早地被发现和纠正。
对于已经享受过地方税收优惠的企业,若税收政策被认定与上位法冲突,可能会引发返税问题,要求企业补缴根据上位法应缴的税款。这将对企业的税务规划和资金流动产生重大影响,也凸显了备案审查条例在确保税收政策合法性方面的作用。以下是招商引资中政府税收返还、税收优惠政策被认定为无效的案例小结:


(三)税收规范性文件的合法性审查
除了内部冲突,税收法律规范与其他法律之间的冲突也可能通过《条例》得到解决。例如,《税务行政复议规则》与《行政复议法》之间的冲突问题。依据《税务行政复议规则》,纳税人在提起行政复议前必须先缴纳税款或提供担保,而《行政复议法》则允许纳税人在一定期限内提出复议申请。这种冲突往往影响纳税人能否及时行使复议权利。通过条例的备案审查机制,纳税人可以通过个案建议的方式推动立法调整,解决这些法律间的冲突。
(四)地方性税收政策和国家税法的统一
备案审查条例的实施,也将促使地方性税收政策与国家税收法律法规的统一。例如,成品油生产企业的纯贸易行为是否应缴纳消费税的问题。依据上位法《消费税暂行条例》,外购应税消费品的贸易行为不应被视为消费税的纳税义务,但下位文件要求成品油生产企业销售外购成品油时缴纳消费税。这种冲突通过审查机制可以及时发现并纠正,从而避免地方税收政策与国家税收法的脱节。
《条例》的实施对税收法律体系的影响将是深远的。它不仅有助于解决税收法律规范之间的冲突,还将增强地方税收政策与国家税收法律的统一性,确保税收政策的合法性和公平性。同时,对于企业而言,这种审查机制可能会带来返税等经济风险,需要在税务规划中更加谨慎地考虑地方税收优惠政策的合法性。
第四部分 对竞争公平的深远影响
公平竞争审查是当前和未来一段时间内的重要议题,对于促进市场公平竞争、构建统一开放、竞争有序的市场体系具有重要意义。本次《法规规章备案审查条例》的出台,在相当程度上维护并保障了公平竞争审查原则,有利于防止行政垄断、促进创新和技术进步、提高资源配置效率、优化营商环境及保护消费者的合法权益。笔者曾一度撰写过众多有关公平竞争审查的文章,如上篇丨举报:推开公平竞争审查沉重的大门——解读《公平竞争审查举报处理工作规则(征求意见稿)》 - 专业文章 - 上海市锦天城律师事务所 (allbrightlaw.com)
下篇丨举报:推开公平竞争审查沉重的大门——解读《公平竞争审查举报处理工作规则(征求意见稿)》 - 专业文章 - 上海市锦天城律师事务所 (allbrightlaw.com)
行政机关的紧箍咒“越扎越紧”——试评《公平竞争审查条例》立法变化及趋势 - 专业文章 - 上海市锦天城律师事务所 (allbrightlaw.com)等。未来随着经济的发展和市场的变化,公平竞争审查将持续作为维护市场秩序、促进经济健康发展的重要工具,企业在《法规规章备案审查条例》的加持下,始终可以扮演好“进可攻、退可守”的市场主体角色。
(一)强化公平竞争审查法律地位
本次《条例》的出台进一步强化了公平竞争审查的法律地位。其一方面明确了审查工作的总体目标和原则,包括但不限于促进市场公平竞争、优化营商环境及建设全国统一大市场;另一方面明确了公平竞争审查的具体目标,包括规范审查工作、加强监督检查力度、提升公众参与度、维护地方法制与全国法制的统一等,有助于保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,稳固公平竞争审查的法律地位。
在实践中,下位法因违反上位法公平竞争审查原则而受到废止或修订的情形数不胜数。例如,某些地方性法规或规章包含地方保护主义条款,限制外地商品或服务进入本地市场;某些地方性政府不合理地限制某些企业或行业的市场准入;有些法规或规章可能赋予特定的行政机关或企业垄断权力,排除其他竞争者;某些地方政府对特定企业或行业提供不合理的补贴或税收优惠;在某些情况下,下位法可能过度保护本地企业的知识产权,限制了其他企业的合法竞争……上述情形均需要根据公平竞争审查原则进行审查和调整。以下列举个别实务中的典型案例:


为了应对这些情况,许多国家和地区都建立了公平竞争审查制度,以确保法规和政策的制定和实施不会违反公平竞争原则。在中国,随着《反垄断法》的实施和《公平竞争审查制度实施细则》的出台,公平竞争审查工作得到了进一步加强,以促进市场经济的健康发展。因此,《法规规章备案审查条例》的出台,一方面顺应了2023《立法法》修订趋势,确保法律体系的规范性和统一性,另一方面亦稳固和强化了公平竞争审查原则的法律地位,有助于消除行政垄断和地方保护主义等不合法行为,促进市场公平竞争。
(二)优化企业营商环境
《法规规章备案审查条例》强调了维护了不同层级法律法规一体系的重要性,并在公平竞争审查方面发挥了积极作用,确保企业营商环境得以优化。通过审查和纠正可能妨碍市场公平竞争的法规、规章,《条例》促进营造一个公平、透明、可预期的营商环境,吸引投资、促进经济发展。对于企业合法权益的保护,特别是中小企业而言,它们能够在公平的市场环境中发展,不受不合理政策的限制。
《法规规章备案审查条例》对企业营商环境的优化,突出表现在地区间市场活动自由度的上升以及市场竞争公平性的提升。通过审查和纠正地方性法规、规章中的地方保护条款,《条例》有助于打破地区间的市场壁垒,促进商品和要素的自由流动及市场资源的合理配置;《条例》确保所有企业在市场准入方面享有平等待遇,无论其规模、所有制或地域,从而提高市场的整体竞争公平性;通过审查和废止不必要的行政审批和许可要求,《条例》有助于降低企业的运营成本,提高市场活动的自由度;《条例》要求法规、规章的备案审查过程公开透明,使企业能够更清晰地了解市场规则,减少不确定性;通过确保所有企业在税收、补贴、政府采购等方面享有平等待遇,《条例》有助于创造一个公平的竞争环境;《条例》还强化了对知识产权的保护,确保企业的创新成果得到合法保护,鼓励企业进行研发和创新;《条例》通过审查机制,确保不同地区和部门的政策协调一致,避免政策冲突对企业造成的不利影响。通过这些措施,《法规规章备案审查条例》不仅提升了地区间市场活动的自由度,还增强了市场竞争的公平性,为各类企业特别是中小企业提供了更加有利的发展环境。
(三)完善竞争监督建议权
《法规规章备案审查条例》强化监督和问责机制的完善,规定对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的,由国务院备案审查工作机构通知制定机关,限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。《条例》要求国务院备案审查工作机构对报送备案的法规规章进行主动审查,并可以根据需要进行专项审查,以及其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查,促进了审查质量和效率的提升。其中,非常重要的一点在于,《条例》连同《立法法》,保护了企业作为市场主体的监督建议权,该权利是社会监督的重要组成部分,有助于形成政府、市场和社会三方共同参与的监督体系,增强法规、规章的公信力。当企业“认为地方性法规同行政法规相抵触的,或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查建议”。
《条例》无疑为企业提供了一条针对可能不合法的法规规章的法律救济途径,当企业权益受到不合法或不合理的法规、规章影响时,可以通过提出审查建议来维护自身的合法权益。企业参与法规、规章的审查建议过程,也是提高企业自身的法治意识和法律素养、促进企业依法经营的过程。一个公平、透明、可预测的营商环境能增强企业的投资和发展信心,促进企业长期稳定发展;当然,一套可靠有效的救济模式,亦是企业对抗不合理阻碍而打出的组合拳中的关键要素。企业信心的增加更是从下往上推动全国统一大市场建设的重要环节。
第五部分 先行先试下的浦东示范效应
《法规规章备案审查条例》的突出亮点在于将浦东新区法规、海南自由贸易港法规、法律规定的机构制定的规章纳入备案范围,扩大了审查的对象,使得审查工作更加全面。笔者连续五年为浦东新区提供公平竞争审查法律服务(详见:上海市锦天城律师事务连续五年为浦东新区提供公平竞争审查服务 - 交易案例 - 上海市锦天城律师事务所 (allbrightlaw.com)),持续助力为浦东新区经济高质量发展扩展空间、提供合规动力。
(一)浦东新区优惠性政策
浦东新区是中国高水平改革开放的重要窗口,有关部门出台了许多符合上位法规定的含优惠性政策的法规、规章,并通过废止、修订下位法来激发市场活力和创新能力。
通过《市场准营承诺即入制改革规定》,浦东新区简化了市场准入流程,允许信用良好的企业通过书面承诺快速获得市场准营许可证,有效解决了“准入”不“准营”的问题。为优化营商环境,浦东新区实施了“一业一证”改革,将企业需要办理的多张许可证整合为一张行业综合许可证,减少企业的运营和时间成本。这项改革措施是以《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》等法规的出台得以保障实施,大大降低了行业准入成本,提高了行政效率。此外,浦东新区通过《高水平知识产权保护制度若干规定》等法规,加强了知识产权的保护力度,深化了知识产权综合管理和综合执法改革,提高了专利侵权的处罚力度,推动了知识产权保护高地的建设。《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》的实施,为企业提供了包括简易注销、承诺制注销等多种退出方式,有效解决了企业“退出难”的问题,提高了市场出清效率。
《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》对现行破产法律制度进行了创新和变通,推动破产法律制度体系的进一步完善,也有利于企业有序、便利退出市场。浦东新区通过《生态环境保护规定》,将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局,推动了经济社会发展全面“绿色”转型。《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》作为全国首部涉及“非现场执法”的专门性法规,有效解决了城管非现场执法合法性问题,提高了执法效率,也保障了当事人的合法权益。
根据《法规规章备案审查条例》,浦东新区的地方性法规及规章均需备案审查,通过备案审查机制,可以提高浦东新区法规及规章的立法质量和实施效果,确保法规既能满足浦东发展的实际需要,又能与国家法律法规保持一致,为浦东新区的改革开放和创新发展提供了更加坚实的法治保障,有利于在法治轨道上推进各项改革措施,确保改革的合法性和规范性。《条例》明确规定的浦东新区法规的备案审查要求,有助于浦东新区在遵循宪法和法律基本原则的前提下,进行改革创新实践,为全国提供可复制、可推广的经验。
(二)浦东新区公平竞争审查可形成示范效应
《法规规章备案审查条例》的出台,对于浦东新区的企业公平竞争环境有着积极的影响。这一条例通过规范法规、规章的备案审查工作,提高了备案审查的能力和质量,从而维护了社会主义法制的统一性。这对于浦东新区的企业来说,意味着更加公平和透明的市场环境,有利于激发市场活力和创新能力。
《条例》明确规定了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求,有助于确保地方性法规、政府和部门规章符合宪法法律要求和国家重大决策部署,特别是对于浦东新区这样的改革开放前沿地区,其实施有助于保障区域内的企业在更加公平的环境中竞争,促进了公平竞争审查制度的落实。
例如,浦东新区根据《法规规章备案审查条例》内含之精神,出台了《浦东新区深化公平竞争审查若干规定》,这是全国首部公平竞争审查管理措施。它明确了公平竞争审查的主体和对象,要求全区政府工作部门、管理局(管委会)、街道办事处、镇政府在制定涉及经营者经济活动的政策措施时,都必须进行公平竞争审查。这些措施有助于打破地区封锁和行业垄断,为各类经营者提供公平参与市场竞争的机会。
此外,浦东新区还建立了公平竞争审查的多项保障措施,包括抽查评估、提示函、约谈、考核评价等,并将公平竞争审查工作纳入政府绩效考核体系。这些措施的实施,进一步强化了公平竞争审查的刚性约束,确保了政策措施的公平性,为企业提供了一个更加稳定和可预期的营商环境。
综上所述,《法规规章备案审查条例》的出台,结合浦东新区的具体实施措施,为新区经济建设赋能,为法规制定和实施提供明确指引,助力新区在法治轨道上推进社会经济高质量发展。
本文撰写钱思涵、燕然然亦有贡献。
