2023年7月12日，欧盟《外国补贴条例》（Regulation (EU) 2022/2560, the Foreign Subsidies Regulation, FSR）开始正式实施，它是欧盟首部专门规制第三国补贴对欧盟内部市场造成竞争扭曲（distortions）的基础性法规，标志着欧盟在既有竞争监管工具箱之外，创设了一项具有历史意义的竞争政策新工具。FSR的出台旨在填补欧盟政府补贴监管体系中的“结构性漏洞”：长期以来，欧盟内部市场的公平竞争规则（即，国家援助制度“State aid rules”）仅约束欧盟成员国政府对企业的支持，而来自非欧盟国家的外国补贴则游离于欧盟的监管之外。FSR的核心理念是，在欧盟内部市场从事经济活动的企业，无论该企业获得的补贴是来自欧盟成员国还是其他第三国，应遵循同样的反补贴竞争规则。

根据FSR第1条（Article 1），条例旨在规范“扭曲内部市场的外国补贴”（foreign subsidies distorting the internal market）。根据FSR第3条（Article 3），外国补贴是指第三国政府提供的财政资助（financial contribution），并为企业带来相关利益（benefit）。FSR赋予了欧盟委员会（The European Commission，欧委会）广泛的依职权（ex officio ）调查以及事前申报审查的权力，建立了三项核心监管工具：依职权（ex officio）调查机制（Articles 9–18），并购审查机制（Articles 19–26），以及公共采购审查机制（Articles 27–33），形成了对外国补贴的全方位监管体系。

从立法意义而言，欧盟的FSR可类比欧盟的外商投资审查条例（EU FDI Screening Regulation），它与欧盟的外商投资审查制度、并购控制制度、国家援助制度共同构成了欧盟经济监管领域的“四驾马车”。FSR的实施标志着欧盟从被动接受全球化向主动塑造全球竞争规则的转变，它突破了欧盟此前依赖成员国国内法和 WTO 规则管制政府补贴的碎片化困境，构建了统一的跨境补贴审查框架；它首次将“第三国补贴（Foreign Subsidies）”纳入明确监管范畴，回应了数字经济、绿色转型背景下政府补贴的最新监管需求；它强化了欧盟在全球竞争规则制定中的主导权，成为区域竞争治理创新的重要标杆。FSR 的出台标志着欧盟竞争法领域的扩充，将传统贸易救济理念引入竞争法体系；同时，它体现了欧盟的贸易保护工具从传统货物贸易领域向投资、服务、公共采购等复合领域的延伸。FSR制度使欧盟委员会成为全球首个可以直接调查外国政府补贴行为的区域性竞争执法机构，在现有国际法体系内具有创新性。

FSR实施二年半以来，欧盟立法机构和执行机构持续推进配套规则的制定与完善，形成了以基本条例为核心、实施细则为支撑、解释性文件为补充、指南为操作依据的多层次复合性的规范体系。

1、2023年7月12日：《条例（FSR）》

《外国补贴条例》（Regulation (EU) 2022/2560, the Foreign Subsidies Regulation, FSR）是欧盟FSR体系的基础规则。其核心条款包括：Article 3 — 外国补贴定义；Article 4 — 市场扭曲；Article 5 — 最可能扭曲的补贴类型；Article 6 — 平衡测试；Article 9 — 依职权调查；Article 20 — 并购申报；Article 27 — 公共采购申报。其中，Article 5规定了最可能扭曲市场的补贴类型，主要包括无限制担保、补贴性融资、救助性补贴，这一条款在欧委会实践中被频繁引用。

根据FSR规定，并购交易和公共采购程序的申报义务于2023年10月12日正式启动。（1）对于并购交易的申报，需同时满足两个门槛：其一：至少一方在欧盟设立且在欧盟总营业额不低于5亿欧元；其二：参与企业在申报前的三个日历年度从第三国获得的财政资助总额超过5000万欧元。（2）对于公共采购程序的申报，如果合同预估价值不低于2.5亿欧元，且投标人（包括子公司、控股公司、主要分包商和供应商）从单一第三国获得的财政资助超过400万欧元，则需进行申报；若未达到400万欧元门槛，仍需提交声明。

2、2023年7月12日：《实施细则（Implementing Regulation，IR）》

2023年7月12日，在FSR开始实施的同日，欧盟委员会通过了FSR《实施细则（Commission Implementing Regulation (EU) 2023/1441）》，该《细则》规定了经营者集中（concentrations）和公共采购投标两类情况下FSR的通知程序和通知内容，具体时限的计算规则，以及对涉嫌具有扭曲影响的外国补贴案件进行初步审查（preliminary reviews）和深入调查（in-depth investigations）的程序规则，为相关企业提供了实际操作指引。

3、2024年7月26日：《工作人员的工作文件（Staff Working Document）》

2024年7月26日，欧委会发布《关于适用FSR第4(1)条、第6条和第27(1)条的工作文件》（Staff Working Document），对“扭曲内部市场”的核心概念作出初步澄清。这是FSR实施以来具有实质意义的解释性文件，主要内容包括：

第一：明确了并购语境下“扭曲”的判断标准。根据该工作文件，外国补贴若可能提高企业在欧盟内部市场的竞争地位，且实际上或潜在地对欧盟内部市场竞争产生了负面影响，则应认定为存在扭曲。竞争地位的提升既可以是直接的（如补贴直接给予欧盟实体），也可以是间接的（如交叉补贴）。负面影响的评估采用“公平竞争环境”标准，即考察企业是否基于自身实力而非他国补贴在欧盟开展竞争。

第二：阐释了公共采购语境下“扭曲”的构成要件。需满足两个条件：（1）受补贴企业提交的投标相对于相关工程、物资或服务而言具有不正当优势；（2）补贴授予与投标之间存在关联。

第三：区分了FSR“内部市场扭曲”与欧盟国家援助规则“竞争扭曲”的差异。在欧盟国家援助规则下，只要在具有实际或潜在竞争的领域授予财政资助，通常即推定存在竞争扭曲。而在FSR项下，仅凭企业在自由化领域从事经济活动并不推定存在扭曲，需结合补贴金额、性质、受益人情况、市场状况等具体指标综合判断。

此外，2025年9月，欧委会更新了FSR问答文件，对私募基金的披露要求作出了简化规定。根据更新后的问答，非欧盟国家的相关有限合伙人（LP）若满足以下条件，不再被推定为“可能具有扭曲性”：（1）收购基金中超过50%的LP承诺出资来自私人LP；（2）国有性质的投资者与私人投资者同条件投资；（3）为被动投资者且对战略决策无发言权。这一调整为私募基金行业提供了重要的区分机制和实操依据。

4、2026 年 1 月9日：《指南（Guidelines）》

2026 年 1 月9日，欧委会发布FSR的《指南（Guidelines）》。作为FSR第46条要求的强制性配套文件，该《指南》针对三大核心问题提供了细化指引：

（1）扭曲标准认定：将补贴分为“定向用于欧盟”、“非定向用于欧盟”、“不提升欧盟市场竞争力”三类，其中定向补贴可直接推定造成了扭曲效应，非定向补贴则需评估“资助转移可能性”。

（2）平衡测试适用（The balancing test）：明确欧委会需权衡补贴的“扭曲负面影响”与“社会经济正面效益”。但是，并未细化正面效益评估的具体指标，仍保留了欧委会较大的自由裁量空间。

（3）介入权力机制（call-in mechanism）：明确对于未达申报门槛的交易，若欧委会认为存在“明显扭曲风险”，则可以主动介入（call-in），而无需企业举证“无资助转移”。这一规定增加了欧委会的自由裁量权，同时进一步加重了企业的合规负担。

《指南》提高了FSR规则的可预测性和透明度，填补了FSR《条例》的若干技术空白，在一定程度上降低了执法的不确定性。但同时也通过“资助转移推定”等规则强化了监管强度，保留了欧委会较大的自由裁量权。

5、未来立法展望

根据FSR实施二年半的实践情况，尤其是2025年8月12日欧委会启动的首次FSR体系自查（预计将于2026年7月完成），预计欧盟FSR的未来立法将聚焦以下三个方面：

（1）申报阈值调整：可能将优化申报门槛，平衡监管有效性与中小企业合规负担，例如针对初创企业或特定行业设置差异化申报阈值。

（2）程序简化：回应企业对“信息申报繁琐”、“调查周期过长”的反馈，可能将探索缩短初步审查期限、明确信息提交边界等改革措施。

（3）规则进一步细化：可能将补充“交叉补贴传导机制”、“绿色补贴认定标准”等尚未明确事项，以及对于补贴标准的细化，尤其是税收补贴、国有银行融资、政府投资基金等方面。预计2026年欧委会FSR体系自查结束后，将发布修订草案，以进一步增强制度的透明度和可操作性。

根据欧委会FSR官方网站公开的FSR案例数量，截至2026年3月2日，公开的案件数量共计是238个。其中，属于经营者集中（Concentration）（并购）案件是236个，依职权（ex officio）进行深度调查的案件2个。这2个依职权调查的案件都是针对中国企业的案件，一个是金风科技，一个是同方威视。

但是，需要注意的是，欧盟FSR官网公布的案例并不包括仅在初步审查阶段（Preliminary Review）即终止的案件。根据欧委会的说明，在初步审查阶段结束的案件通常仅以行政信函形式结案，不会做出正式决定，也不予公布。只有在欧委会决定启动深入调查（In-depth investigation）或作出正式决定时，案件信息才会被公开。因此，欧盟FSR官方公布的上述238个案件并不代表FSR项下的全部案件，而仅反映进入正式程序阶段的案件。

为此，欧委会FSR实际处理的案件数量可以说是远超预期，因为欧委会最初估计的案件数量是每年约30个。为了应对激增的工作量并确保有效执法，欧盟委员会在竞争总司（Directorate-General for Competition, DG COMP）下设立了一个局，该局下设三个独立部门，专门负责执行与FSR相关的并购交易。对于在公共采购方面的案件，欧盟委员会内部市场、工业、创业与中小企业总司（Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, DG GROW, 内部市场与工业总司）于2025 年5月设立了一个专门部门来处理公共招标中的外国补贴案件。

以下，我们对欧委会FSR执法中的主要案件，概要介绍如下：

1.中车保加利亚电动机车案

2024年2月，欧委会启动FSR项下首例公共采购领域的深入调查，针对中车体系内子公司在保加利亚交通运输部公共采购招标中的投标。这是FSR生效后首次对中企发起的调查。最终，中车子公司退出了投标，调查随之终止，未形成实质性决定。该案虽未进入终局裁决，但起到了“警示效应”，使中国企业认识到FSR的调查可能导致商业机会的实质性损失。

2.上海电气和隆基绿能罗马尼亚太阳能园区案

2024年4月，欧委会对上海电气和隆基绿能参与的罗马尼亚太阳能发电园区公共采购招标启动深入调查。这是FSR在新能源领域的首次适用。与中车案类似，相关企业最终退出投标，调查终止。该案反映出在欧盟绿色转型战略背景下，中国企业作为新能源领域的重要参与者，面临着更严格的政府监管审视。

3.金风科技风电场开发项目案

2024年4月9日，欧委会根据FSR公共采购规则工具启动了首起依职权调查（ex officio investigation）。该调查针对一家中国风电设备制造商（金风科技，Goldwind Science & Technology），审查其在西班牙、希腊、法国、罗马尼亚和保加利亚风电场开发项目中的相关条件。在二年左右时，欧委会于2026年2月3日在该案中启动了深入调查（in-depth investigation）程序。

4.同方威视案

同方威视（Nuctech）案是欧委会FSR执法中程序意义最为重大的案件之一。2024年4月，欧盟委员会对同方威视在波兰和荷兰的办公场所进行FSR项下首次突击检查（dawn raid）。检查过程中，委员会要求获取存储于中国境内服务器的员工邮箱内容，同方威视以须遵守中国法律（《保守国家秘密法》《数据安全法》《个人信息保护法》）为由拒绝提供相关信息。

同方威视向欧盟普通法院（General Court）申请临时措施，要求中止委员会检查决定。2024年8月，普通法院驳回申请，认为：（1）欧盟竞争法允许委员会调查在欧盟产生“可预见、即时和实质性效果”的企业行为，无论其发生在何处；（2）若允许企业通过将数据存储于境外服务器规避调查，将损害欧盟法律的有效性；（3）同方威视未能证明其提供数据将导致“严重且不可弥补的损害”。2025年3月，欧洲法院（European Court of Justice）维持该裁定。

2025年12月11日，欧盟委员会宣布将同方威视案调查推进至深入调查阶段，这是欧委会竞争总司（DG COMP）首例进入第二阶段的依职权调查。

5.韩国KHNP捷克招标案

2025年2月，欧委会对捷克共和国一项核反应堆招标项目进行FSR审查。尽管该合同已经授予一家韩国企业（KHNP），但在一家欧洲主要竞争对手提出FSR投诉后，欧委会仍启动了初步调查（preliminary investigation）。

6.Temu突击检查案

2025年12月，欧委会开展了第二次FSR突击检查，此次检查对象是一家中国在线购物平台（Temu，拼多多母公司 PDD Holdings 旗下子公司）位于爱尔兰的经营场所。有报道称，欧委会计划更多地运用其依职权调查权力，对低于申报门槛的公共采购程序展开调查。

7.捷克电信资产并购案

2024年9月24日，欧委会完成了FSR并购制度下的首起第二阶段调查（Phase II，即深入调查），并附条件批准了一家中东买方收购一家捷克电信公司资产的交易。

8.中车葡萄牙轻轨车辆案

2025年11月5日，欧委会对中国中车（CRRC）发起新的深入调查，涉及其参与里斯本轻轨车辆的招标。该案由Mota Engil牵头的联合体申报触发，该联合体包含中车葡萄牙子公司。值得关注的是，这是FSR项下欧盟委员会首次行使“介入权（call-in）”对低于门槛的公共采购程序启动审查，具体金额未披露。这表明，即使未达2.5亿欧元的公共采购程序的申报门槛，企业仍可能面临调查。

9.中东石油公司并购案

2025年11月，欧委会完成了第二起并购深入调查，并附条件批准了一家中东石油公司收购一家德国化工及高性能聚合物生产商的交易。

10.里斯本地铁招标项目

DG GROW于2025年11月就里斯本地铁扩建项目的招标启动了一项新的调查。在此之前，根据FSR公共采购制度启动的三起深入调查均未作出最终决定即告终结，原因是参与投标的企业最终均退出了相关招标程序。

综合以上典型案例，回顾欧委会FSR二年半左右的执法实践，我们可以总结FSR实际执法的以下主要特征：

第一：中国企业成为FSR执法的首要目标。 自FSR实施以来，欧委会发起的大多数调查均指向中资企业。在公共采购领域，中资企业已多次因FSR调查被迫退出项目。依职权调查方面也主要集中于中资企业。这表明虽然FSR的适用范围并不限于中国企业，但是在实践中却主要适用于中国企业。这种FSR的选择性执法引发了对非歧视原则的质疑。

第二：“退出即终止”策略的利弊。 在多个公共采购案中，中企选择退出投标以终止调查。这一策略避免了不利决定的作出，但也付出了商业机会的代价。从长远看，这种“不战而退”可能削弱中国企业在欧盟市场的竞争力。当然，其中的无奈和难处也需要关注，这包括中国数据安全法方面对数据跨境传输的相关法律限制等问题。

第三：审查标准逐步明晰。 通过实际执法中的诸多案例，欧委会明确了“两阶段分析法”（收购过程中vs.收购完成后）、“关联主体归并原则”（将国有股东获得的补贴归入审查范围）、“无限担保推定规则”（无限担保属最可能扭曲的补贴类型）等核心FSR操作规则。

第四：程序性权力得到司法确认。 在同方威视案中，欧盟法院对欧委会调查权的支持，为FSR后续执法奠定了重要司法基础，这意味着企业难以通过数据本地化等理由抵制FSR调查。