【海关笔记更新】“海关笔记”专题是我们从2019年开始，基于多年海关从业经历以及律师执业实践，对近年来备受关注的海关主要执法领域从政策规定、实务经验、合规风险预防与应对等视角陆续撰文进行的科普与分享，累积20余万字，相关文章在威科先行、律商网等平台亦有专栏分享。鉴于上次文章内容更新是在2023年，此后国际形势复杂多变，国家出台或者调整了大量政策规定，我们也先后接到了威科先行等平台更新文章的邀请，基于此视情对相关文章进行更新，希望对企业伙伴们有所帮助。

【本篇更新说明】本篇初稿成文于《出口管制法》施行时，此后五年多，《两用物项出口管制条例》于2024年12月1日起正式实施，《两用物项出口管制清单》同步施行，相关配套政策规定陆续出台，以《出口管制法》为核心的中国出口管制法律体系日臻完善；与此同时海关等部门持续加大对出口管制违法行为的打击力度，违规走私案件批量涌现，对此我们或者聚焦个案分析，或者选取批量案例进行法律观察，上次对旧文《违反中国出口管制法的法律责任与海关合规风险应对》进行更新，本次更新中国出口管制法律体系这篇，如此关于出口管制专题，法律体系、违法行为的法律责任与合规应对、个案以及横截面案例解析就都有了。

依然是，用【】以及蓝色标定更新内容，对于文字的单纯理顺不做标定。

随着《中华人民共和国出口管制法》于2020年12月1日起落地施行，以该法为核心的中国出口管制法律体系成为瞩目焦点，尤其在当前国内外政治经济形势日趋复杂，全球产业链深度调整与重构的背景下，出口管制合规风险的企业内部审查、提前预判与合规应对早已从被动应付监管的“要我合规”迭代为主动防控风险的“我要合规”。不过不少外贸企业对出口管制整体法规框架认知模糊，不熟悉海关一线监管逻辑，往往在货物被布控、暂扣、立案查处后才来寻求帮助，从而错失止损、整改的最佳窗口期。有鉴于此，本期海关笔记聚焦以下问题进行实务梳理：

《出口管制法》实施至今出口管制四级法律体系现状

实务中备受关注的技术出口交叉监管难点问题

海关针对两用物项的具体监管模式与执法逻辑

【关键词】出口管制 技术出口 两用物项 海关监管 贸易合规

（一）现行四级出口管制法律体系概览

1.四层架构总述

自2020年12月1日《中华人民共和国出口管制法》（以下统称《出口管制法》）实施以来，中国形成了以该法为核心，覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律体系。【2024年12月1日《两用物项出口管制条例》正式施行，整合了主管部门发布的多个两用物项管制清单，与《军品出口管理条例》《核出口管制条例》等规定共同构成了两用物项、军品、核物项出口的行政法规规制路径。】从效力层级上，当前中国出口管制法律体系可分为法律、行政法规、部门规章【及管制清单名单】、规范性文件四个层级，出口管制管理部门发布的指导性文件作为补充与参考。

图1：四个效力层级的中国出口管制法律体系

说明：指导性文件虽然不具有法律效力，然而其在实务中的指导作用不容忽视，因此本文所述出口管制法律体系包含了指导性文件，将其与规范性文件统称为“文件规定”。

【2.与海关监管密切相关的四级出口管制规定列举】

表1：中国出口管制四级法律体系规定列举

【（二）六问读懂出口管制核心监管逻辑】

图2：出口管制制度六大核心要点示意

1.出口管制是什么？

出口管制是指国家对从中国境内向境外转移管制物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取的禁止或者限制性措施。

2.出口管制物项的范围有哪些？

包括两用物项、军品、核，其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等。具体讲，出口管制物项涵盖了三类形态：（1）有形货物；（2）无形服务、技术；（3）管制物项相关的技术资料等数据。

3.对哪些行为进行出口管制？

图3：出口管制法管制的行为范围

如图3所示，出口管制法对管制行为的界定不仅包括传统意义上的出口，视同出口，再出口，管制物项的过境、转运、通运，从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和出口监管仓库、保税物流中心等保税监管场所向境外出口，也是《出口管制法》意义上的出口。【《两用物项出口管制条例》进一步细化了两用物项再出口跨境管控规则，明确境外主体在境外二次转售含中国原产受控物项、受控技术制成品可被纳入管控。】

4.对哪些主体进行出口管制？

《出口管制法》规定的出口既包括从中国境内向境外转移管制物项，也包括中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，因此不仅是通常意义的出口货物的出口商作为适用主体，其他中国公民、法人和非法人组织都能成为适用主体。具体可以概括为以下五类：（1）出口经营者；（2）其他进行了管制行为的中国公民、法人和非法人组织；（3）外国主体；（4）在境内违反出口管制规定的主体；（5）在境外对从中国购入的管制物项再出口的经营者。

注意：《出口管制法》第四十四条规定了该法的域外效力，即外国主体在境内违反出口管制法的规定，或者在境外对从中国购入的管制物项实施再出口，违反出口管制法的规定，该外国主体也属于管制主体。【此后实施的《两用物项出口管制条例》对此作了进一步规定。

还要注意的是，除了出口管制体系外，中国还建立了以《反外国制裁法》为核心包括《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等在内的经济制裁法律体系，对违反规定的相关主体实施反制清单、不可靠实体清单、恶意实体清单等措施，该部分内容与本专题所述出口管制体系是并行的，企业还应同时予以关注。】

5.管制的方式是什么？

国家主要通过制定管制清单、管控名单、关注名单，以及实施许可证件管理来对管制物项、主体、行为进行监管。

【（1）对物项的监管——许可证件管理与管制清单

国家对管制物项的出口实行许可制度，出口经营者出口的货物、技术、服务以及相关数据资料等，如果落入管制清单、临时管制清单，或者可能存在管控风险的，需要在出口前向国家出口管制管理部门申请许可，并在货物通关时向海关提交相关许可证件。需要注意的是：

--2024年12月1日起《两用物项出口管制清单》实施，该清单整合了相关法规、规章以及商务部会同有关部门发布的两用物项出口管制清单，编配了出口管制编码（ECN），ECN编码与海关商品编码建立了对应关系，便于企业通关申报时参考。

--《两用物项和技术进出口许可证管理目录》仍然会每年发布，目录中的商品范围以商品名称及描述为准，海关商品编码（只有部分商品列明）仅供通关申报参考。《两用物项和技术进出口许可证管理目录》与《两用物项出口管制清单》不一致的，以后者为准。

--企业需要自行查阅《两用物项出口管制清单》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《军品出口管理清单》以及临时管制清单等，判断货物是否属于管制物项，从而妥善安排时间以便申领许可证件。】

（3）管控名单

进口商或最终用户违反国家关于最终用户或最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益、将管制物项用于恐怖主义目的，可能会被出口管制管理部门依法列入管控名单。管控名单制度是国家针对进口商、最终用户采取的出口管制措施。

进口商和最终用户一旦被列入管控名单，其有关管制物项的交易可能会受到禁止或限制，有关管制物项出口可能会被责令中止。

【此外出口管制法也规定了管控名单的移出程序，即列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有相应情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单。】

【（4）关注名单

除管控名单外，商务部还设立了“关注名单”制度。进口商或最终用户不配合最终用户和最终用途核查，或者导致无法核实相关情况的，可能被列入关注名单。列入关注名单后，与其进行两用物项交易，不得享受许可便利措施（如通用许可、登记填报信息获得出口凭证等），仅可申请单项许可，且需提交风险评估报告。关注名单虽不像管控名单直接禁止交易，但会显著增加交易成本和合规负担，企业应在交易前将关注名单纳入筛查范围。

进口商、最终用户配合核查，经核实不存在擅自改变最终用途、擅自向第三方转让等情形的，国务院商务主管部门可以将其移出关注名单。】

6.违反出口管制法的法律责任

【违反出口管制法会承担行政责任甚至刑事责任，具体法律风险与责任承担已在上期专题（链接：【海关笔记】违反中国出口管制法的法律责任与海关合规风险应对）详述，本文不再重复展开；此处重点对出口经营者建立内部合规机制的法定义务做点儿补充。

《两用物项出口管制条例》第六条规定：“国务院商务主管部门拟订并发布两用物项出口管制合规指南，鼓励和引导出口经营者以及为出口经营者提供货运、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者建立健全两用物项出口管制内部合规制度，依法规范经营。”第十六条第二款规定：“出口经营者建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好，具有相关两用物项出口记录和相对固定的出口渠道及最终用户的，可以向国务院商务主管部门申请通用许可。”

从法条规定上看，建立健全两用物项出口管制内部合规制度是国家“鼓励和引导”的，似乎不是强制要求；从实务操作上，企业涉及合规风险乃至被查处时，出口管制内部合规制度的必要性与重要性就会凸显出来，在我们处理的相关违法违规案件中，已有相对健全的合规制度，对于区分主体责任、案件定性量罚都有重要有利的参考价值。】

（一）交叉监管带来企业判定困惑

出口管制法的管制物项【除了有形货物以外】，还包括技术、技术资料等数据。除了出口管制法对技术出口进行管制，国家对技术出口还规定了禁止、限制、自由管理等规定。两者在监管视角、范围、分类等方面均有所不同，【相较而言后者更关注经济活动下的技术转移，而前者是基于维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，对两用物项进行管制，管控范围不限于贸易、投资或者经济技术合作项下向境外转移技术的行为，非经济活动下的技术转移如果涉及管控，也要受到监管。此部分对交叉监管带来的实务困惑做简要梳理：】

问题1：技术出口可能涉及出口管制监管要求，也可能涉及国家对技术禁止、限制乃至自动出口的监管要求

理论上讲，当出口技术落入出口管制物项清单中时，应当遵守出口管制法律体系对出口经营者的要求；当该技术落入《中国禁止出口限制出口技术目录》中时，则应当符合国家对技术出口禁止、限制等规定，无奈现实常常错综复杂，可能出现同一技术既落入出口管制物项清单，又落入技术出口禁限目录的情形，【这也是前文列举四级出口管制规定时，从实务角度将《禁止限制出口技术目录》纳入其中的原因，因为对于企业而言无论是哪个部门的要求都是要遵守的。】

问题2：技术出口监管规定如何衔接不够清晰，增加了企业自主筛查的难度

在出口管制法律体系下，企业自评时往往会通过海关商品编码筛查出口技术是否落入出口管制物项清单，【包括《两用物项出口管制清单》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《军品出口管理清单》以及各部门发布的临时管制物项清单等】。

从技术出口管制角度，企业往往会将出口技术对照《中国禁止出口限制出口技术目录》进行逐一自评，以确认相关技术是否属于禁止出口技术、限制出口技术。

遗憾的是，《中国禁止出口限制出口技术目录》《军品出口管理清单》没有提供海关商品编码，【其他清单也只是提供部分物项对应的海关商品编码，同时主管部门还强调商品编码只供通关参考，具体是否为管控物项、是否需要申领证件要由企业根据物项情况自行判定。】

（二）技术视同出口缺乏细化评判标准

根据《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》《两用物项出口管制内部合规指南》的规定，雇佣外籍员工从事受控技术相关工作，或者在贸易展上发布受控技术的信息可能构成视同出口，需要向出口管制主管部门申请许可。此外日常经营中的技术交流、传输，比如使用电子邮件、电话和传真以及国内外社交软件等电子形式传输技术信息，使用“云”等在线存储模式对软件和技术进行存储或传输也可能存在出口管制合规风险。

对于跨国公司来说，雇佣外籍员工承担相应工作，在日常经营中进行技术交流与传输是常见情形，由于前述规定比较笼统，与之配套的评判标准不够明确，企业在实务中如何判断和把握存在困难。

（三）技术出口交叉监管实务应对

1.了解官方对交叉监管的规定

关于技术出口交叉监管的问题，《商务部、科技部公告2020年第38号—关于调整发布<中国禁止出口限制出口技术目录>的公告》规定：“属于军民两用技术的，纳入出口管制管理”。《技术进出口管理条例》第四十二条规定：“出口核技术、核两用品相关技术、监控化学品生产技术、军事技术等出口管制技术的，依照有关行政法规的规定办理。” 笔者理解，“有关行政法规”指向《核出口管制条例》《监控化学品管理条例》《易制毒化学品管理条例》《军品出口管理条例》等，也就是说，该类技术出口应当纳入出口管制管理。

2.实务中的把控原则

（1）如果出口技术属于军民两用技术的，按照出口管制的监管要求办理。

（2）如果出口技术属于核、生、化、导技术的，也适用出口管制管理。

（3）如果企业存在雇佣外籍员工从事受控技术相关工作，或者在贸易展上发布受控技术信息的，构成视同出口，应当适用出口管制管理，需要向出口管制主管部门申请管制许可。

（4）企业对于出口技术是否属于前述（1）、（2）、（3）所述情形，或者日常经营中的技术交流、传输是否涉及技术出口管制无法评估与确认的，最好及时咨询专业律师或向国家出口管制管理部门咨询。

（一）海关在出口管制工作中的定位

在中国出口管制监管体系中，海关、商务部、外交部、国防科工局、出入境边防检查以及海事等机构协调配合、各司其职。2018年之前，海关、出入境检验检疫机构都是口岸货运通关监管的核心部门；2018年出入境检验检疫职责和队伍划入海关后，海关在进出关境管理方面更是起着举足轻重的作用。总体上，海关作为中国出口管制的重要执行机关，主要负责管制物项的出口监管，按照法律规定参与相关违法案件的查处。

（二）海关监管语境下的出口管制、贸易管制

上图概括了海关监管语境下，出口管制、贸易管制对于海关意味着什么。《海关法》第四十条对贸易管制做了规定：“国家对进出境货物、物品有禁止性或者限制性规定的，海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权作出的规定实施监管。”简单来讲，贸易管制是海关按照国家法律、行政法规等，对货物、物品实施禁止进出口、限制进出口以及其他管理所采取的措施；而出口管制则是在出口环节，海关对管制物项进行的监管。

也就是说，贸易管制、出口管制虽然从所涉领域有交叉也有区别，但在海关监管语境下，都是海关按照国家相应法律规定履行进出境监督管理责任，而且履职的方式也基本相同，为方便理解起见，我们不妨说海关履行国家贸易管制措施其实也包括了对出口管制法律体系的执行。

某种意义上来讲，出口管制在海关业务中的打开方式，就是海关贸易管制措施的落地执行。

（三）海关对出口管制物项监管的主要方式

笔者将其归结为三类：

一是，【通关系统提示验核许可证件或临时管制要求。】

【海关通过发布通关系统风险参数或者人工指令提示关员对重点合规要素进行审查，】目前海关与发证部门对于两用物项及技术出口许可证已经全部实现了联网监管，海关通过系统自动验核相关许可证件。

注意：从企业合规风险防范角度，这里的许可证件要从广义上理解，不仅包括【《两用物项出口管制清单》】《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《军品出口管理清单》【以及临时管制清单等】，也要包括《中国禁止出口限制出口技术目录》等，【此外从交易主体上还要关注相关方是否被纳入出口管制管控名单、关注名单。】

二是，视情提出鉴别或质疑。

根据《出口管制法》的规定，出口货物的发货人未向海关交验许可证件，海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。

三是，调查和行政处罚。

《出口管制法》第40条规定，出口管制违法行为，法律、行政法规规定由海关处罚的，由海关依照《出口管制法》进行处罚。【情节严重涉嫌犯罪的，由海关缉私部门侦查后移送司法机关追究刑事责任。此外出口管制违法案件不适用海关主动披露制度。】

【（一）建立出口管制内部合规机制，并以可视化方式呈现

企业可以参照商务部《关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》《两用物项出口管制内部合规指南》以及综合海关高级认证企业标准，建立涵盖组织架构、风险评估、审查流程、应急响应、培训审计等要素的合规机制，并以合规手册、内部制度等可视化方式呈现。

（二）加强出口管制物项筛查

出口经营者在出口产品前，可以参考以下步骤进行筛查：

（三）关注许可证件目录、管制清单等的动态更新

-《两用物项和技术进出口许可证管理目录》每年动态调整；

- 商务部等部门会视情发布临时管制清单（如对特定物项的临时管制）；

- 管控名单、关注名单不定期更新；

- 建议企业指定专岗专人跟踪法规动态，或使用第三方合规数据库进行自动化筛查。

（四）危险信号快速识别与排查

企业在出口业务中，如发现以下“危险信号”，应提高警惕，暂停交易并进行深入核查：

- 相关方不愿提供最终用户、最终用途信息，或提供的信息明显异常；

- 相关方要求的物项规格与所在国市场正常用途不符；

- 相关方系首次交易且订单量异常大、付款方式异常；

- 相关方所在国家/地区受到国际制裁或中国反制措施；

- 相关方被列入管控名单或关注名单。

（五）无法确定时的处理

企业经自评仍无法确定拟出口物项是否属于管制范围的，可以向国家出口管制主管部门提出咨询，必要时邀请专业律师介入协助。

（六）记录保存

企业应妥善保存与出口管制相关的单证和记录（包括但不限于客户尽职调查记录、许可证件申请材料、最终用户和最终用途证明文件等），保存期限建议不少于5年，以备海关及出口管制主管部门核查。】

【本次更新聚焦】

本次更新于2026年7月，核心聚焦在：

1、全面更新出口管制相关的四个效力层级法规列举；

2、两用物项和技术进出口许可管理目录、两用物项出口管制清单层级架构；

3、增加给企业的合规工具包，供企业实操参考；

4、根据近年来国家出口管制政策规定对文章相关内容进行调整与补充，用【】及蓝色字体标注。

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