摘要：本文通过对1990-2024年期间全国2807个税务行政诉讼案例（共3909份裁判文书），从原告、被告、原告代理人、被告代理人、案件地域、终审法院、审级、诉争税种、争议类型和裁判结果等维度进行大数据实证分析，得出全国税务行政诉讼案件具有以下特征：（1）税务行政诉讼案件数量总体较少且前期增长缓慢，（2）税务行政诉讼案件地域性强，（3）税务行政诉讼案件撤诉率高，（4）税务行政诉讼案件上诉率高，（5）税务行政诉讼案件纳税人胜诉率低，（6）税务行政诉讼案件诉争税种高度集中；在此基础上，提出完善税务行政审判制度的若干建议：（1）重构税收行政救济前置程序，（2）深化税务案件集中管辖与审判机构专业化改革，（3）进一步提升税务司法专业能力建设，（4）建立纳税人异地税务稽查机制。

自1990年1月1日《行政诉讼法》正式实施以来，我国税务行政诉讼制度逐步建立并不断发展。本文以1990-2024年间公开的税务行政诉讼案件为研究对象，基于2807件案件（不同案件涉及的裁判文书数量不同，2807件案件涉及共3909份裁判文书）展开整体分析，运用实证研究方法，深入考察税务行政诉讼的历史发展与现状，旨在总结其特点和规律，为完善相关审理机制提出合理建议。

本文基于中国裁判文书网、北大法宝等数据库，收集了1990-2024年间数千份税务行政诉讼裁判文书，然后，对裁判文书进行分析与挑选，最终筛选出3909份裁判文书，整理成2807件案件作为研究样本。在此基础上，对原告与被告及其代理人、案件地域分布、审理法院、审级结构、争议税种及裁判结果等关键因素进行类型化处理，建立数据库，并运用SPSS进行量化分析，以确保研究过程的系统性和研究结论的可信度。

（一）关于诉讼主体的频率分析

1、关于原告的频率分析

根据原告主体类型的不同，将原告划分为自然人、企业和其他组织三类，其他组织包括大学、律师事务所、农场、高速公路管理处、房产交易管理所、检察院和环保公益联合会等。根据《频率表1：原告主体类型》显示，自然人纳税人作为原告的案件占比为48.8%，企业纳税人作为原告的案件占比50.2%，两者比例基本持平；其他组织作为原告的案件占比为1.0%。

2、关于被告的频率分析

根据被告税务机关职能类型的不同，将其分为征管局、稽查局以及两者共同作为被告三种情形。从《频率表2：被告主体类型》可知，征管局作为被告的案件占比最高，达72.9%；稽查局作为被告的案件占比22.7%；稽查局与征管局共同作为被告的案件占比4.5%。

（二）关于代理人的频率分析

1、关于原告代理人的频率分析

根据原告代理人身份的不同，将其分为律师与非律师两类，其中非律师包括非律师代理及无代理人两种情况。根据频率统计结果（见《频率表3：纳税人代理人身份》），原告有律师代理的案件占比为47.1%，无律师代理的案件占比为52.9%，后者略高于前者。需要说明的是，本次统计中，若某一案件在任一审理程序中曾由律师代理，或在同一程序中同时存在律师与非律师代理的情形，均被认定为有律师代理。下文涉及代理人的统计均沿用此规则，不再赘述。

2、关于被告代理人的频率分析

基于相同分类标准，将被告代理人分为律师和非律师两类。从《频率表4：税务机关代理人身份》可知，被告有律师代理的案件占比为58.6%，无律师代理的案件占比为41.4%，前者明显高于后者。

（三）关于案件发生地的频率分析

从全国范围看，31个省、直辖市和自治区（不含港澳台地区）均存在一定数量的税务行政诉讼案件，但地域分布明显不均衡。具体而言，案件数量较多的前五个地区依次为广东、江苏、北京、河南和浙江，合计占比达39.5%；而案件数量较少的后五个地区分别为西藏、青海、宁夏、云南和江西，合计仅占3.1%。进一步分析显示，案件数量前十位的地区合计占比为63.7%，后十位的地区合计占比为10.0%，反映出税务行政诉讼高度集中于经济发达地区，区域差异较为明显。

根据案件所涉行政区划进行统计，《频率表5：行政区划》显示，华东地区案件数量最多，共925件，占比33.0%；西北地区案件数量最少，共153件，占比5.5%。从整体分布来看，七大行政区划的案件数量可分为三档：华东地区以超过900件的数量居于首位，显著高于其他地区；华北、华南与华中地区构成第二档，案件数量介于399至500件之间；东北、西南与西北地区案件数量相对较少，均不足260件，属于第三档。

（四）关于案件审理法院和审级的频率分析

根据《频率表6：终审法院》的统计，税务行政诉讼案件的终审法院分布如下：基层人民法院终审案件数量最多，达1447件，占比51.5%；中级人民法院次之，共1172件，占比41.8%；高级人民法院终审179件，占比6.4%；最高人民法院终审案件最少，仅9件，占比0.3%。

根据审理程序的不同，可将案件分为只经过一审的案件、经过二审的案件和经过再审的案件三类。从《频率表7：审级》可以看出，一审案件共1490件，占比53.1%；经过二审的案件共1172件，占比41.8%；再审案件为145件，占比5.2%。上述数据表明，多数税务行政争议在一审程序后即告终结，但仍有较高比例的案件进入二审程序，反映出该类案件在事实认定或法律适用方面具有一定的复杂性。

（五）关于裁判结果和裁判种类的频率分析

根据《频率表8：裁判结果》显示，税务行政诉讼案件的裁判结果呈现多元化状态，主要包括税务机关胜诉、纳税人撤诉、纳税人胜诉、驳回起诉、驳回上诉、撤销原判发回重审、驳回再审申请、提审、指令再审、移送管辖、调解以及结果不明等多种情形。

从裁判结果来看，税务机关胜诉的案件数量为1404件，占比50.0%；纳税人撤诉的案件为905件，占比32.2%；纳税人胜诉的案件数量为176件，占比6.3%。三者构成案件裁判结果的主要类型，合计占比达88.5%。此外，程序性处理也占有一定比例。其中，驳回起诉146件，占比5.2%；驳回上诉61件，占比2.2%；涉及再审程序的裁判（包括驳回再审申请、指令再审、提审等）及调解等特殊情形，占比较低，均未超过1%。

为进一步归纳总结裁判结果，本文将纳税人撤诉、驳回起诉、驳回上诉及驳回再审申请等情形归为税务机关胜诉，将税务机关撤诉归为纳税人胜诉，并将撤销原判发回重审、提审、指令再审、移送管辖等程序性处理归为结果不明。在此基础上，可将裁判结果重新划分为纳税人胜诉、税务机关胜诉与结果不明三类。根据《频率表9》统计结果，在此分类标准下，税务机关胜诉率为90.2%，纳税人胜诉率为6.3%。值得说明的是，若将纳税人主动撤诉视为其诉求全部或部分获得满足，并计入纳税人胜诉范围，则纳税人胜诉率可提升至38.6%，而税务机关胜诉率相应降至58.0%。尽管纳税人撤诉隐含其诉求已经实现具有一定现实合理性，但考虑到撤诉原因多样且难以客观验证，本文在统计上仍将其归入税务机关胜诉范畴。

（六）关于诉争税种的频率分析

在全部税务行政诉讼案件中，纳税人撤诉案件通常未披露具体争议税种，另有部分程序性争议案件不涉及具体税种。在剔除上述情形后，共获得涉及实体税种争议的有效案件998件。需要说明的是，同一案件如涉及多个税种，则分别计入各税种进行重复统计。

根据《频率表10：诉争税种》统计，涉及增值税的案件数量最多，共305件，占比30.6%；其次为个人所得税，共162件，占比16.2%；企业所得税位列第三，共158件，占比15.8%；三者合计占比62.6%，表明税务行政诉讼争议高度集中于我国主体税种；其余税种争议合计占比不足40%，案件分布相对分散。进一步结合税收收入结构分析可见，不同税种在诉讼中的出现频率与其在税收总收入中的占比并不完全一致。例如，根据《图8：2000-2023年各年度主要税种收入合计数占比》，消费税在税收总收入中占比为8.3%，但在全部案件中涉诉比例仅为0.8%；而个人所得税在税收总收入中占比为7.94%，低于消费税，其涉诉案件占比却达16.2%，显著高于消费税。

（七）关于争议类型的频率分析

根据案件争议性质，可将税务行政诉讼案件划分为实体性争议、程序性争议以及实体和程序双重性争议三类。根据《频率表11：争议类型》的统计结果，实体性争议案件数量最多，共1113件，占比39.7%；程序性争议案件为833件，占比29.7%；实体与程序双重性争议共103件，占比3.7%。从数据分布来看，实体性争议构成税务行政案件的主要类型，反映出征纳双方在税款征收实体问题上的分歧较为突出；程序性争议也占有相当比例，说明税务机关执法程序的合法性同样是引发诉讼争议的重要来源。

（八）关于诉争金额的分析

在2807件案件中，共有919件列明具体争议金额。在前述案件中，诉争金额最高为102,221.22万元，最低为29.46元，平均值为1,013.47万元。

（一）税务行政诉讼案件数量总体较少且前期增长缓慢

在1990-2024年共35年间，全国税务行政诉讼案件累计2807件，年均约80件，总体规模较为有限。

（注：图2中全国税务行政诉讼案件数量为作者对2807件案件分年度统计得出。）

从《图2：1990-2024年全国税务行政诉讼案件数量》所示的案件年度分布来看，税务行政诉讼案件数量呈现出明显的阶段性特征：1990-2012年间案件数量长期在低位徘徊，年均数量极少；2013-2017年间，案件数量开始显著增长。2013年达到87件，首次突破前期水平；2016-2017年增至350余件，呈现快速上升态势；2018年案件数量达到历史峰值，共809件；2019-2024年间案件数量从高位回落，2019年为454件，虽低于峰值期，但仍显著高于2017年之前的水平。

以上基于本文研究样本的分析揭示了1990-2024年间税务行政诉讼案件的自身演变趋势。为更全面地分析税务行政诉讼在行政诉讼中的相对地位，下文进一步将税务行政诉讼案件置于全国行政诉讼案件的整体背景下进行分析。需要说明的是，考虑到税务行政诉讼案件裁判文书公开不完整以及作者案例收集能力的有限，为保持统计口径的一致性与可比性，下文采用国家统计局公布的官方数据进行分析。由于国家统计局公布的“人民法院审理税务一审案件结案数”这一核心指标的年度范围为2002-2023年，为保证与数据在时间范围上的一致性，本部分税务行政诉讼案件数量、行政诉讼案件数量、全国GDP以及全国税收收入等指标均统一采用2002-2023年作为分析期间。《图3：2002-2023年全国税务一审案件数量占行政一审案件数量比例》展示了2002-2023年全国税务类一审行政案件的结案数量及其在全部行政一审案件结案数中的占比变化。根据图3显示，2002-2023年间，税务类一审案件在全部行政一审案件中的占比始终处于较低水平。若剔除2002-2005年间的高点，其余年份该占比均值约为0.3%。值得注意的是，近五年来这一比例呈现稳步上升态势，至2023年已突破0.4%。尽管占比仍然较小，但这一持续增长趋势表明，税务行政诉讼在行政诉讼中的重要性正在逐步提升。

（注：图3中人民法院审理税务一审案件结案数量来源于国家统计局年度数据，本图由作者根据前述统计数据制作。需要说明的是，由于国家统计局未公布1991-2001年以及2024年相关数据，故本图数据范围限定为2002-2023年。）

此外，与同期（2002-2023年）其他类型的行政一审案件相比，税务行政案件数量明显偏少。（详见《图4：2002-2023年全国各类一审行政诉讼案件数量》）

（注：本图中各类行政诉讼案件数据均来源于国家统计局年度数据，本图由作者根据前述统数据制作。）

在同一时期（2002-2023年），我国国内生产总值（GDP）与税收收入均呈现持续增长态势（见图5）。数据显示，GDP年均增长率为11.88%，同期税收收入年均增长率为13.22%。

（注：本图数据来源于国家统计局年度数据，本图由作者根据前述统计数据制作。）

在2002-2023年期间，尽管全国GDP与税收收入均保持了年均10%以上的较快增长，但同期税务行政诉讼案件数量并未呈现同步增长趋势，案件总量仍处于较低水平且增长缓慢。该现象的形成受到多重因素制约：首先，纳税人权利意识相对薄弱，在发生税务争议时往往不愿意通过诉讼予以解决；其次，《税收征管法》设定的清税前置与复议前置的双重程序要求，客观上抬高了行政诉讼的门槛，制约了纳税人通过司法途径解决争议的可行性；此外，纳税人普遍担忧提起行政诉讼后可能面临税务机关的选择性执法或报复性监管，这种顾虑进一步抑制了其通过诉讼维权的意愿。

（二）税务行政诉讼案件地域性强

从行政区划角度分析，全国税务行政诉讼案件呈现显著的区域集中特征。数据显示，华东地区案件占比达33.0%，而西北地区占比仅为5.5%，区域差异十分突出。

在省级层面，31个省、直辖市和自治区中，案件数量前十位的地区合计占比63.88%，而后十位地区合计占比仅为10.0%。案件高发地区主要集中在广东、江苏、北京、河南、浙江、山东、辽宁、福建、上海和湖南等经济发达省市，这一分布格局与各地区经济发展水平和税收收入规模呈现高度相关性，表明经济活跃度是影响税务行政诉讼案件数量的重要因素。

图6：1990-2024年全国各地区税务行政诉讼案件数量图

从长期数据来看（1991年GDP数据缺失），1991-2024年度累计GDP排名前十的地区依次是广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北、上海、福建和湖南，与案件数量前十的地区有八个重合（即广东、江苏、浙江、河南、山东、上海、福建和湖南）；同时期（2004-2006年数据不完整，2024年数据缺失，未纳入统计）累计税收收入前十位的省、直辖市依次是广东、江苏、上海、浙江、北京、山东、四川、河南、河北和辽宁，与案件数量前十的地区同样有八个重合（即广东、江苏、北京、上海、浙江、山东、河南和辽宁）。这两组数据的高度吻合进一步说明，地区GDP规模与税收收入水平均与税务行政诉讼案件数量存在紧密关联。

（三）税务行政诉讼案件撤诉率高

全国行政诉讼案件撤诉率是指全国法院一审行政诉讼案件中原告撤回起诉的案件数量占比。税务类行政诉讼案件撤诉率是指全国一审行政诉讼案件中税务类案件原告撤回起诉的案件数量占比。

恰如上文所述，由于国家统计局公布的“人民法院审理税务一审案件结案数”这一核心对比指标的数据年份范围为2002-2023年，为保证与对比数据在时间范围上的一致性，本文在分析上诉率、撤诉率时均统一采用2002-2023年作为分析期间，下文不再赘述。2002-2023年期间，全国税务类行政诉讼案件的年均撤诉率达39.23%[1]，显著高于全国行政诉讼案件30.45%的年均撤诉率[2]。从年度趋势来看，在22个统计年份中，税务案件撤诉率在大多数年份（共18年）都高于行政诉讼案件整体撤诉率，尤其在2002年、2005年及2010年等年份差距尤为明显，差值均超过15%；在2003年、2007年以及2022年等个别年份，税务案件撤诉率略低于行政诉讼案件整体撤诉率，而在2004年、2012年及2021年等年份两者基本持平。

（注：本图中全国行政诉讼案件撤诉率和税务类行政诉讼案件撤诉率由作者根据国家统计局年度数据计算得出，本图由作者根据前述统计数据制作。）

（四）税务行政诉讼案件上诉率高

上诉率是衡量当事人对一审裁判结果认可程度的重要指标。其中，全国行政诉讼案件上诉率是指全国法院一审行政诉讼案件中当事人提起上诉的案件数量占比；税务类行政诉讼案件上诉率则特指一审税务行政案件中当事人提起上诉的案件比例。

2002至2023年间的统计数据显示，税务类行政诉讼案件的上诉率达到41.72%，而同期全国行政诉讼案件的整体年均上诉率为36.67%，后者明显低于前者，反映出税务行政争议在一审程序中未能实质性化解的比例相对更高。

需说明的是，全国行政诉讼案件及税务类行政诉讼案件的上诉率在统计口径上存在差异：全国行政诉讼案件上诉率系根据2002-2023年期间各年度人民法院审理行政二审案件结案数与人民法院审理行政一审案件结案数之比，计算得出各年上诉率后再对其取算术平均值[3]，而税务行政诉讼案件因缺乏官方专项统计，系基于本研究收集的2807件案件中经过二审程序的案件数量（1171件）与案件总数（2807件）之比计算。尽管统计路径不同，但二者在反映当事人上诉意愿方面仍具备一定可比性，税务案件上诉率持续偏高值得关注。

（五）税务行政诉讼案件纳税人胜诉率低

原告胜诉率是衡量司法救济实效性的关键指标。其中，全国行政诉讼案件原告胜诉率是指全国一审行政诉讼中原告胜诉案件的数量占比；税务类行政诉讼案件纳税人胜诉率则特指一审税务行政案件中纳税人作为原告胜诉的案件比例。

为克服个别年份样本量过小可能引发的统计波动，确保数据具备统计代表性，本文在分析税务案件纳税人胜诉率时，选取2014-2019年这一案件数量总体较高的时段进行集中考察。基于本研究构建的2807件案件数据库统计，该期间税务行政诉讼案件中纳税人的年均胜诉率为6.11%。作为对比，同期全国行政诉讼案件原告的年均胜诉率为10.29%[4]。两者对比可见，税务案件中纳税人的胜诉率明显低于全国行政诉讼案件的整体胜诉水平，反映出纳税人在税务行政诉讼中通过司法渠道获得支持的难度相对更大。

（六）税务行政诉讼案件诉争税种高度集中

1990至2024年间的税务行政诉讼数据显示，案件所涉税种分布具有明显的集中性。其中，增值税争议案件占比最高，达到30.6%；企业所得税与个人所得税分别占比15.8%和16.2%。三者合计占总案件数的62.6%，而其他各类税种争议案件总占比不足40%，反映出税务行政诉讼主要围绕这三个核心税种展开。

这一分布特征与我国税收收入结构高度吻合。根据《中国统计年鉴2024》数据，在2000至2023年期间（为保持数据可比性，未包含1990-1999年及2024年数据），增值税、企业所得税和个人所得税在税收总收入中的占比分别为35.72%、23.39%和7.94%，三者合计达67.05%。此外，消费税占比为8.30%，其他税种总计占比24.65%。这表明，增值税、企业所得税和个人所得税不仅是我国税收收入的主要贡献者，也是税务行政诉讼案件发生的重点领域。 

（注：本表数据来源于《中国统计年鉴2024》，由于1990-1999年间消费税和/或个人所得税数据缺失且2024年数据未公布，为保证数据完整性与可比性，仅采用2000-2023年度主要税收收入统计数据，其中增值税和消费税收入不包括进口环节的增值税和消费税。）

基于前文对税务行政诉讼案件主要特征的分析，为提升案件审理质量及效率，更好保障纳税人合法权益，维护国家税收利益，现从以下方面提出完善建议。

（一）重构税收行政救济前置程序

《税收征收管理法》第八十八条第一款设立的 “清税+复议”双前置制度，长期被视为纳税人寻求司法救济的主要障碍，这也是导致税务行政诉讼案件总量偏少的关键因素之一。根据该规定，纳税争议发生后，纳税人必须先行缴清税款及滞纳金或提供相应担保，方可申请行政复议；对复议决定不服的，才能向人民法院提起诉讼。值得注意的是，2025年3月公布的《税收征收管理法（修订征求意见稿）》对该程序作出了调整，规定纳税争议无需先行缴清税款或提供担保即可申请行政复议；但对复议决定不服欲提起诉讼的，仍须先行清税或提供担保。这一修订将原有的“清税-复议-诉讼”程序调整为“复议-清税-诉讼”，体现了程序优化的一定进步。然而，上述调整并未实质降低行政诉讼的起诉门槛。为充分保障纳税人的诉讼权利，建议彻底取消清税前置制度，即纳税争议发生时，纳税人无需先行缴纳税款或提供担保即可申请行政复议；对复议决定不服的，可直接依法向人民法院提起诉讼。

（二）深化税务案件集中管辖与审判机构专业化改革

我国税务司法专业化改革的推进，以最高人民法院2013年1月发布的《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》及2015年6月颁布的《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》为制度基础，促使多地法院逐步开展行政案件跨区域集中管辖试点，在此过程中，逐步形成了集中管辖与审判机构专业化相互支撑的改革路径。

在集中管辖机制方面，上海模式依托上海铁路运输法院与上海市第三中级人民法院，建立了专门审理以税务部门为被告的行政案件的专业审判机构；厦门模式则由思明区法院组建全国首个刑事、行政、民事三合一涉税案件集中管辖合议庭。两种模式均通过集中特定区域内的税务案件，为专业化审判创造条件。

在审判机构专业化建设方面，重点是在集中管辖的基础上，建立专门化的审判机构。上海模式通过分级设立专业化税务审判庭，厦门模式通过组建“三合一”涉税案件合议庭，都体现了审判机构专业化的探索方向。

对于尚未实施税务案件跨区域集中管辖的地区，建议依据案件数量与地域实际，灵活推进管辖机制改革：如案件数量较少，可优先考虑由省会城市中级人民法院集中管辖；如案件较多，则可由高级人民法院指定具备条件的基层人民法院实施集中管辖，逐步构建层次清晰、分工科学的税务审判体系。通过构建管辖集中、审判专业的双层机制，为税务行政争议解决提供有力的制度保障。

（三）进一步提升税务司法专业能力建设

税法体系具有高度的专业性与复杂性，而我国传统法学教育长期缺乏系统化的税法课程，导致法官群体普遍财税法知识储备不足，难以充分应对以会计处理复杂、专业门槛较高的增值税、企业所得税等税种为核心争议税种的税务行政诉讼。为弥补这一能力缺口，应进一步从多维度完善税务司法能力建设路径：一是实施差异化培训策略，优先选聘税务案件高发地区的法官参训，聚焦于易引发争议的企业所得税、增值税等税种课程内容，以经过二审的典型司法案例为教学蓝本，结合税法原理开展系统解析；二是拓展跨界交流机制，推动税务财税法学者、税法法官、税务机关干部与税务律师之间的职业互动，积极构建融合多元主体的税收法律职业共同体；三是组织跨区域司法疑难问题研讨和典型判例交流，促进审判经验的有效传导与知识共享，逐步构建系统化、实务型的税务司法专业发展生态。

（四）建立纳税人异地税务稽查机制

纳税人因担忧提起行政诉讼后可能面临税务机关的后续针对性执法，往往对启动司法程序心存顾虑，这一现实顾虑已成为制约税务行政诉讼案件数量增长的重要因素。为切实贯彻税收法定原则，保障纳税人合法权利，消除其在寻求司法救济时的后顾之忧，有必要在税务稽查程序中进行制度创新，探索建立纳税人异地稽查机制。具体而言，可考虑在纳税人提起税务行政诉讼后，即自动触发税务稽查管辖权的移转，由被诉税务稽查局或被诉主管税务机关对应的稽查局外的异地税务稽查局管辖该纳税人，被诉税务稽查局和被诉主管税务机关对应的稽查局不再管辖该纳税人。为确保这一机制的有效运作，建议明确由被诉税务稽查局所属税务机关的上一级主管部门，负责指定具体的异地管辖稽查局，从而在程序上实现稽查与诉讼的适度隔离，强化税务执法的公正性，提升纳税人通过司法渠道解决纳税争议的意愿。

本文原载于《中国法学会财税法学研究会2025年年会暨第37届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》。 

注释：

1.根据2002-2023年期间各年度人民法院审理的税务类一审案件结案数中撤诉件数与人民法院审理的税务类一审案件结案数之比，计算得出各年撤诉率后，再对其取算术平均值。

2.根据2002-2023年期间各年度人民法院审理的行政一审案件结案数中撤诉件数与人民法院审理的行政一审案件结案数之比，计算得出各年撤诉率后，再对其取算术平均值。

3.人民法院审理的行政一审案件结案数及审理二审案件结案数均来源于国家统计局年度数据。

4.全国行政诉讼案件原告的年均胜诉率的计算方式为：根据《中国法律年鉴》相关数据，先按各年度法院判决撤销行政行为、确认行政行为违法或责令履行法定职责的案件数量占当年一审结案数的比例计算出年度胜诉率，再对2014-2019年各年度胜诉率取算术平均值。