根据我们代理中国企业应对欧盟FSR（《外国补贴条例》，the Foreign Subsidies Regulation, FSR）的实践经验，我们针对欧盟FSR进行了全面系统的深入实务研究。在我们系列研究的第一期，讨论了“欧盟《外国补贴条例（FSR）》实施二年半之回顾与展望”，针对FSR制度二年半实施中的立法进程和实务案例进行全面梳理和未来展望，读者可以点击这里进行阅读。

本期我们将分析FSR实践操作中的一个突出问题，即FSR、WTO体系下的SCM（《补贴与反补贴措施协定》，Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM）、以及欧盟对中国产品发起的反补贴调查，这三者有哪些区别和联系？欧盟在已经是WTO的成员、已经具有针对外国产品（如中国产品）发起反倾销反补贴调查程序的情况下，为什么还要搞出FSR？！

为了分析题述三者的关系，我们首先来考察欧盟FSR与WTO SCM之间的区别与联系。

(一) 规制对象

1、WTO SCM针对的是成员国的“产品”及其跨境贸易，关注补贴对特定国家的特定产品贸易的影响。根据SCM第1.1条，补贴是指在某一成员领土内由政府或任何公共机构提供的财政资助（financial contribution）并由此授予一项利益（benefit）。其规制逻辑是：补贴使特定产品获得成本优势，进而影响该产品在国际市场的竞争格局。因此，SCM的调查始终围绕特定国家和特定“产品”展开——受补贴产品、同类产品、损害分析均以“产品”为基本单元。

2、欧盟的FSR针对的是“企业”及其在欧盟内部市场的经济活动，关注补贴对市场竞争格局的扭曲。FSR第3条将外国补贴定义为“第三国直接或间接提供的、可使在欧盟内部市场从事经济活动的企业获益的财政资助”。其规制对象是特定企业及其特定行为——并购交易、公共采购投标、一般市场经营行为。换言之，FSR关注的不是“特定产品”是否获得竞争优势，而是“特定企业”是否因外国补贴而在欧盟市场上获得不公平的竞争地位。

可见，两者的核心区别：SCM是“产品中心主义”的贸易救济工具；FSR是“企业中心主义”的竞争监管工具。这一差异决定了二者在调查方法、证据要求和救济措施上的根本不同。

(二) 补贴类型与性质

1、WTO的SCM主要聚焦货物贸易领域的补贴，并根据补贴性质进行三重分类：禁止性补贴（prohibited subsidies，第3条）、可诉补贴（actionable subsidies，第5条）、不可诉补贴（non-actionable subsidies，第8条）。SCM要求补贴必须具备“专向性”（specificity，第2条），即补贴明确限于特定企业或产业，或事实上主要被特定企业使用。同时，SCM项下的补贴必须由政府或公共机构直接提供。

2、欧盟的FSR覆盖货物与服务贸易、企业并购、公共采购等多元场景中的补贴情况，不局限于"出口导向型"补贴。FSR第3条规定的“外国财政资助（foreign financial contribution）”概念极为宽泛，不仅包括政府直接赠款、贷款、注资，还包括税收减免、政府采购优惠，以及“可归因于第三国的私人实体资助”。在专向性要求上，FSR采取了宽松的标准——只要补贴在事实上或法律上限于特定一个或一些企业或产业（limited, in law or in fact, to one or more undertakings or industries），或属于第5条列举的“最可能扭曲（most likely to distort the internal market）”类型（如无限担保、救助困境企业、直接促成并购的补贴等），即可认定为具有扭曲性（distorting），无需严格证明专向性。

可见，两者的核心区别：SCM的补贴认定需要满足“政府或公共机构提供+财政资助+授予利益+专向性”的四要件；FSR的补贴认定门槛更低，“公共机构”解释更宽泛（如将国有商业银行视为公共机构），且无需严格证明专向性，极大扩展了监管范围。

(三) 证明标准

1、WTO的SCM要求证明补贴对国内产业造成“损害”（injury）或对另一成员的利益造成“取消或减损（nullification or impairment）”（SCM的第5条）。损害分析需要基于肯定性证据，考察补贴进口产品的数量、价格影响以及对国内产业状况的冲击。这一证明标准要求严格的因果关系链条和量化分析。

2、欧盟FSR的审查标准是补贴是否“扭曲内部市场（distort the internal market）”。根据FSR第4条及2026年《指南》，扭曲测试采取两阶段分析法：（1）外国补贴是否“可能改善企业在欧盟内部市场的竞争地位”；（2）这种改善是否“实际或潜在地对欧盟内部市场竞争产生负面影响”。《指南》进一步将补贴分为“针对性补贴（targeted subsidies）”和“非针对性补贴（non-targeted subsidies）”：前者直接支持欧盟经济活动，推定为具有扭曲性；后者通过交叉补贴（cross-subsidisation）间接影响欧盟业务，需要个案评估。FSR的证明标准具有三个显著特征：一是“潜在”负面影响即可，无需证明实际损害；二是补贴无需是负面影响的唯一原因；三是举证责任倒置——一旦启动调查，企业需证明不存在补贴或补贴不具有扭曲性。

可见，两者的核心区别：SCM要求证明“已经发生的损害”；FSR只需证明"“可能发生的扭曲”，FSR的自由裁量空间显著更大。

(四) 救济措施

1、WTO的SCM使用的救济方式是反补贴税（countervailing duty，第19条），即允许成员方对补贴产品征收不超过补贴金额的特别关税。这是一种典型的“边境措施（border measure）”，在货物清关时实施，不影响外国企业及其关联企业在进口国境内的经营自由。

2、欧盟的FSR创设了多元化的救济工具箱，包括：（1）事前申报义务——达到门槛的并购交易（第20条）和公共采购投标（第28条）须事先申报；（2）禁止交易——对于无法通过承诺消除扭曲的并购，可禁止实施；（3）资产剥离（divestment）；（4）承诺金缴纳（redressive payments）；（5）行为性承诺（behavioral commitments），如修改公司章程、承诺投标价格不低于基准线、开放专利许可等。阿联酋电信/PPF案中，承诺方案包括修改公司章程以取消无限担保、承诺不向目标公司提供非市场化融资等。此外，FSR赋予欧盟委员会依职权发起调查（ex officio investigation）的权力，可主动对低于申报门槛的交易启动审查（call-in power）。

可见，两者的核心区别：SCM是事后、被动、边境层面的关税措施；FSR是事前、主动、境内层面的结构性救济。

(五) 制度创新

除了前述欧盟的FSR相对于WTO的SCM存在区别之外，欧盟的FSR在WTO的SCM规范补贴的基础上，在借鉴欧盟“国家援助制度（State aid rules）”等现有规则下，创设了若干新制度。

1、私人投资者测试（private investor test）：借鉴欧盟国家援助制度（State aid rules），FSR要求评估第三国资助是否符合市场化条件。如果国有银行提供的贷款利率与私人商业银行相当，则可能不被视为补贴；反之，低于市场利率的贷款利差将被直接计入补贴金额。

2、平衡测试（balancing test）：FSR允许权衡补贴的消极影响与积极效应。如果企业能证明补贴带来的积极影响（如促进环保、推动创新、创造就业）大于对竞争的扭曲，欧盟委员会可决定不采取救济措施。2026年《指南》明确了平衡测试的适用条件：积极效应必须“具体、可验证、与补贴直接相关”，且举证责任由企业承担。

3、介入权（call-in power）：即使并购交易或公共采购未达申报门槛，若欧盟委员会怀疑存在扭曲性补贴，可主动要求企业申报审查。中车葡萄牙轻轨案即是介入权首次行使的案例。

可见，这些创新制度使FSR超越了传统反补贴规则，形成了基于竞争法基本理念的现代补贴监管工具。

(六) 执行主体

1、WTO的SCM的执行主体是各成员国政府。当一国认为另一国违反SCM规则时，应启动WTO争端解决机制（dispute settlement mechanism），通过磋商、专家组、上诉机构等程序解决争议。反补贴税的调查由进口国国内主管机关实施，但需遵守SCM的实体和程序规则。

2、欧盟的FSR的执法主体仅为欧盟委员会，欧盟27个成员国不直接参与执行。FSR建立了中央集权式执法模式：所有申报均向欧盟委员会提交，所有调查均由委员会主导，所有决定均由委员会作出。成员国的作用限于提供信息和协助调查。

可见，两者的核心区别：SCM是“国家或地区间”的争端解决机制；FSR是欧盟体系的行政监管机制。

(七) 法律性质

1、WTO的SCM属于国际贸易法工具，是GATT/WTO体系下货物贸易多边协定的组成部分。其核心目标是平衡贸易自由化与公平竞争，防止补贴扭曲国际贸易秩序。

2、欧盟的FSR属于竞争法（competition law）下的补贴监管工具。它借鉴了欧盟并购控制（Regulation 139/2004）和国家援助制度（TFEU第107-109条）的核心理念与方法论，将“维护欧盟内部市场公平竞争”作为首要目标。FSR被视为欧盟竞争政策工具箱的延伸，而非传统贸易救济工具的变体。

可见，两者的核心区别：SCM是贸易法，FSR是竞争法。这一性质差异决定了二者在立法理念、解释方法和执法逻辑上的根本分野。

(八) 程序性质

1、WTO的SCM规定的法律程序属于国家之间的争端解决程序（state-to-state dispute settlement）。程序主体是主权国家，企业无直接诉权；程序结果是授权报复等国家间救济措施。

2、欧盟的FSR规定的是欧盟委员会对特定企业的行政调查程序。程序主体是企业与监管机构的关系；程序结果直接影响企业的经营自由和商业机会。FSR详细规定了调查程序，包括信息请求（requests for information）、现场检查（on-site inspections，即“黎明突袭（dawn raid）”）、听证程序等。同方威视案中，欧盟委员会首次行使现场检查权，并获欧盟法院支持，确认委员会有权获取存储于欧盟境外的数据。

可见，两者的核心区别：SCM程序是“国家对国家”的争端解决；FSR程序是“欧盟调查机构对企业”的行政监管。

以下，我们以表格方式对欧盟FSR和WTO SCM的区别和联系进行概要总结：

欧盟FSR和WTO SCM的区别和联系

综合以上分析和论述，我们可以看到，FSR与SCM的关系定位，并非简单的替代或补充关系，而是存在“制度竞合”与“理念分野”的复杂关联。一方面，FSR填补了SCM无法触及的“境内行为监管”空白——当外国补贴不表现为低价出口，而是通过资助企业并购、投标或在欧经营行为时，传统反补贴规则无能为力。另一方面，FSR可能与SCM产生冲突——根据SCM第32.1条，成员国不得对另一国补贴采取“特殊措施（specific action）”，除非符合SCM规定；而FSR的单边监管是否构成“特殊措施”，存在法律争议。

实践中，欧盟主张FSR与WTO规则兼容，并设置了冲突条款（FSR第44条第9款），但二者之间的张力将持续存在。对中企而言，理解二者的区别与联系，是有效应对FSR挑战的前提。

在分析了欧盟的FSR与WTO的SCM之后，我们还要厘清WTO的SCM与欧盟发起的反倾销反补贴调查程序所依据的法律法规之间的区别。

(一) WTO SCM具有双重意义

WTO的SCM实际上是一个国际条约，具有两个层面的意义：

1、第一层：国家间争端解决的法律依据。

当WTO的一成员国认为另一成员国的补贴政策本身违法（如禁止性补贴），可以诉诸WTO争端解决机制，这针对的是一个国家（也可以是国际组织，如欧盟）的立法或政策。

2、第二层：各国制定国内反补贴法的模板和约束。

SCM的第五部分（PART V: COUNTERVAILING MEASURES）专门规定了成员国可以采取“单边反补贴措施”的实体和程序规则。这意味着，WTO允许成员国通过国内行政程序，对特定企业的特定产品征收反补贴税，只要该国的国内法符合SCM的要求。

(二) 欧盟发起的反倾销反补贴调查程序依据的是欧盟的地区内法（具有国内法属性）

1、具体法律依据是欧盟《反补贴基本条例》

欧盟现行有效的反补贴法规是Regulation (EU) 2016/1037（《关于防止非欧盟成员国补贴进口的条例》）。这是欧盟的地区内法，调查由欧盟委员会作为行政机关发起，针对的是中国的特定企业及其出口产品，而不是针对中国政府。

2、该地区内法是SCM的“转化”

作为WTO成员，欧盟有义务使其地区内法与SCM保持一致。因此，欧盟反补贴基本条例的实体规则（补贴定义、专向性、损害认定、因果关系）和程序规则，本质上是对SCM的“地区内法转化”。调查机关在执法时，必须确保结果符合WTO义务。

3、救济措施的性质不同

如果欧盟是去WTO起诉：针对的是中国政府的补贴政策，救济方式是要求中国修改法律或政策，否则WTO会授权欧盟报复。

如果欧盟是发起地区内的反补贴调查：针对的是中国企业的产品，救济方式是对进口产品征税（属于边境措施），不影响中国企业在欧盟的经营资格，只影响产品的价格竞争力。

(三) FSR是对欧盟传统反倾销反补贴调查程序的补充

欧盟的传统反补贴调查程序（法律依据是基于SCM的欧盟反补贴基本条例）：规制的是“产品”和“出口行为”，救济在边境完成。

欧盟FSR：规制的是“企业”和“在欧盟境内的投资/经营行为”（并购、公共采购、一般市场行为），救济措施是禁止交易、资产剥离、排除出采购市场等结构性救济，发生在欧盟境内，影响的是企业在欧盟的生存和发展的资格。

可见，FSR并非依据SCM制定，它是欧盟自主创设的新竞争法工具，填补了SCM和传统欧盟反补贴法下调查程序无法触及的“境内行为监管”空白。

WTO的SCM既是“国家对国家”诉讼的依据，也是各国或地区制定国内或地区内反补贴法的“母法”；欧盟的反补贴调查是依据转化后的地区内法对“产品”征税；而FSR是欧盟另起炉灶的立法创新，是针对“企业行为”的新竞争法工具。

以下我们以图表形式概述三者的关系：