【摘要】法治是最好的营商环境，能打牢制度基础、稳定企业预期、为长远发展提供保障。2025年，全国检察机关参与规范涉企执法专项行动和专项监督，共办理4500多件涉企行政检察监督案件，涉案金额6.4亿余元。行政检察监督机制对于纠正违法或不当行政行为、防止程序空转等，起着不可替代的关键作用。企业若能够合理把握行政检察监督路径，就能有效应对“案结事未了”的尴尬局面。本文从程序实质价值、多类型实务案例分析等维度，探讨企业运用法律工具有效制衡不规范行政行为、切实跳出程序空转的怪圈的必要性和可行性，为企业在行政法治框架下实现权利救济提供策略参考。

【关键词】行政行为  信息公开  程序空转  七大种类  检察监督

厂房被查封、账户被冻结、高额罚单突然降临……很多时候，企业面临的灭顶之灾，并非来自市场竞争，而是来自一纸存在瑕疵的《行政处罚决定书》或一份模糊的《责令整改通知书》。过去，太多企业因为不懂监督行政门道，要么忍气吞声掏钱消灾，要么陷入程序空转。例如：巴克（唐山）医疗科技集团涉嫌传销一案在为期两年多的调查期间，有相关执法人员被爆出向企业要求2100万元罚款以完成当年所谓5000万元政绩，而在审理期间法院又冻结了企业9445万元资金，以上种种行为对企业的正常运行影响之大可想而知。

2026年3月10日，最高人民检察院发布《行政检察工作白皮书（2025）》，显示2025年全国检察机关共办理行政检察案件17.58万件。其中，针对法院生效裁判、审判违法和执行活动等行政诉讼活动提出监督意见2.93万件，针对行政违法行为向行政机关提出检察建议0.34万件，行政检察促进审判机关依法审判和推进行政机关依法履职双重责任进一步落实。检察院积极发挥行政检察监督作用，坚持以行政诉讼监督特别是行政生效裁判监督为重心，检察院监督力度将逐渐加强。可见，对于不规范执法、程序空转等问题并非无法解决或只能暗地借助人情世故，企业应当主动利用好法律规定，充分理解行政检察监督之重要性，将其作为处理程序空转或应对行政诉讼的突破口，对违法行政执法行为能够充分维护企业的合法权益。

程序空转，是民营企业维权的隐形杀手。“程序空转”的概念在司法领域用以形容诉讼程序质效低下、矛盾纠纷未能实质性解决的现象，通俗来说就是案件在复议、诉讼、信访之间踢皮球。例如，复议机关以主体不适格为由驳回申请，法院以不属于受案范围为由不予立案，而信访之路又并不畅通，导致企业无处申诉、难以解决实质问题。最终，形式上的问题在程序推动下解决，而实质性的问题仍反复积压。

在面临这些问题时，企业如何做到一针见血、精准维权，避免被政府机关来回踢皮球呢？

1.锁定案件利害关系。涉企行政案件一般案情错综复杂、涉及金额较大，企业应当寻求企业法务部门或专业法律人士的帮助，明确案件争议相对人及救济途径。其中“如何确定复议机关”是在救济过程中容易错误频发而被复议机关驳回的关键一步，根据《行政复议法》第二十四条至第二十八条之规定，行政复议机关的确定可以概括为以下几种情形：

1）政府作为复议机关：复议被申请人为本级政府工作部门、下一级政府（例外：省级政府作为复议被申请人时，复议机关为省级政府）、本级政府设立的派出机关、本级人民政府及其部门管理的被授权组织、县级政府工作部门设立的派出机构。

2）部委作为复议机关：复议被申请人为国务院部门自身、国务院部门设立的派出机构、国务院部门管理的被授权组织。

3）例外：复议被申请人是垂直领导机关（如海关、金融、税务、国安）的，向上一级主管部门申请；复议被申请人是司法行政部门的，向本级政府或上一级主管部门申请。

2. 善用行政诉讼处理民事争议。2024年12月，最高人民法院印发的《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第七条规定：“人民法院在审理行政案件中发现需先行解决相关民事争议，且该民事争议可以同行政案件一并解决的，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。”法院在行政案件中可以一并处理民事争议，节约司法资源，切实做到定分止争，企业或个人在处理相关问题时，也可以主动将民事与行政案件同时推进，减少诉累的同时也避免因执行等问题导致连环诉讼。

根据《人民检察院行政诉讼监督规则》，检察机关有权对人民法院的生效行政判决、裁定、调解书进行监督，也有权对行政机关的违法行为进行监督。人民检察院在履行法律监督职责中，发现行政机关违法行使职权的，可以制发检察建议督促纠正。依据规定人民检察院办理涉企行政检察监督案件，发现行政机关执法程序、实体处理结果存在违法情形的，应当提出检察建议、督促行政机关纠正，依法维护企业合法权益。

企业在遇到政府不规范行政行为时，首先需要精准识别行政行为类型，再通过对应的行政复议、行政诉讼、向检察院申请行政监督等救济途径维护自身合法权益。

（一）行政许可

概念明晰：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

典型案例：钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案

钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案中，钱某向上海市某区某村民委员会提交书面建房申请，村民委员会未依据法规、规章的规定受理宅基地申请并上报，钱某以村民委员会为被告提起行政诉讼，人民法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，钱某不服生效裁定，向上海市检察院某分院申请监督，理由是，宅基地审批权的法定主体为乡（镇）人民政府，而村委会受理、公示、签署意见并上报宅基地申请，是依据法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。某村委会对钱某的宅基地申请未予公示、上报，导致其宅基地申请无法进入某镇政府的审批流程，对钱某权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。最终检察院履行行政检察监督职责，举行听证会、提出抗诉，法院再审纠正违法行政行为。

（二）行政征收

概念明晰：行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制从行政相对人处有偿或无偿获取一定私有财产、税费或劳务的行为。

典型案例：曾某某与江西省某县政府房屋行政征收决定检察监督案

2017年3月，某县政府决定对县城的老城区实施棚户区改造，对纳入改造范围内的房屋征收一律实行货币补偿。曾某某对征收补偿方案与标准有异议，遂起诉至法院，请求判决撤销某县政府作出的房屋征收决定。一审法院以撤销征收决定会损害公共利益为由，判决驳回曾某某的诉讼请求。曾某某提起上诉，二审法院判决确认征收补偿方案中“对纳入棚户区改造范围内的房屋征收一律实行货币补偿”内容违法，并责令某县政府采取补救措施，驳回曾某某的其他诉求。曾某某向最高人民法院申请再审被驳回，后向检察机关申请监督。江西省人民检察院认为，二审法院确认征收补偿方案剥夺被征收人产权调换的选择权违法并责令某县政府采取补救措施，判决并无不当。同时检察官有针对性地开展工作，最终推动曾某某与某县政府签订征收补偿协议并领取补偿款。

（三）行政确认

概念明晰：指行政机关依法对公民、法人或其他组织的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别和给予确定、认定、证明，并予以宣告的行政行为。

典型案例：何某某诉浙江省某市某区人社局工伤认定监督案

何某某入职某公司从事水电工岗位，在受公司委派外出购买施工材料途中驾驶电动自行车摔倒，导致脑部等身体多处受伤。何某某向当地人社局申请工伤认定，该局作出不予认定工伤决定书。后何某某未能在规定期限内上诉，一审判决生效后又申请再审，同样被驳回。何某某向检察机关申请监督，主张自己系在工作时间内经公司授权外出购买物料途中受伤，摔伤路段亦处于合理路线范围内，依法应当认定为工伤。经检察机关发出通知，法院指令再审，何某某最终被认定为工伤、与企业达成和解协议。

（四）行政强制

概念明晰：可分为行政强制执行和行政强制措施。前者指的是行政机关或者行政机关申请法院，对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为。后者指的是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

典型案例：张家界市某区市场监管局与某国际茶业交易中心有限公司、某省登记结算中心有限公司行政执行监督案

某茶叶公司因传销被张家界市某区市场监管局处以6.8亿余元行政处罚。某省登记结算中心作为协助执行人，按法院要求对茶叶公司名下2.8亿余元份额存款发出停止出金指令。因茶叶公司另涉刑事案件，该笔资金已被武汉公安机关冻结，某结算中心无法将款项划转至法院账户。某区法院随即认定其存在“擅自支付”行为，责令追回款项并连续冻结其名下20个银行账户，某结算中心多次提出执行异议和复议申请均未获依法处理，公司运营几近瘫痪。后续某结算中心向检察机关申请监督，认为自己并不存在擅自支付行为，且某区法院对其依法提出的多份执行异议及复议申请均未依法及时处理，存在程序违法问题。最终检察院向区法院发出通知要求纠正，法院随即裁定解除对某结算中心的全部冻结措施。

（五）行政裁决

概念明晰：行政机关在其行政职权范围内，对平等主体之间发生的民事纠纷进行审查并作出裁断的具体行政行为。

典型案例：甲村村民小组诉湖南省某县人民政府某市人民政府山林权属行政裁决及行政复议诉讼监督案

甲、乙、丙村因山林权属纠纷均向湖南省某县人民政府提出山林权属确权申请，并各自提供了林权证等相应凭证。某县人民政府作出案涉山林权属行政裁决，将争议林地确权给乙村和丙村共同所有。因某市人民政府经申请作出复议决定予以维持，甲村遂提起行政诉讼，请求撤销案涉行政裁决及复议决定，判决将争议林地归甲村所有。一审法院以甲村提供的1982年山林权证未经某县人民政府依法核发，系无效的林权证为由，认定某市人民政府复议维持并无不当。甲村上诉、申请再审均被人民法院以相同理由驳回。甲村不服人民法院生效判决，向湖南省人民检察院申请监督，理由是原生效裁判认定事实的主要证据不足，应当尊重历史和现实情况，争议林地为甲村“飞地”（归属于甲村但不与甲村毗连的土地）的一部分，并提供了标有“甲村（飞）”字样的某县土地利用现状图、争议林地出租给案外人的合同等，证明其对争议林地有经营管理事实。2004年制作的集体土地所有权证虽然不能作为单独确权的权属依据，但其所登记的界址、面积可以作为确权的参考资料。甲村提供的证据亦能证明其对部分争议林地具有经营管理的事实，乙村和丙村未能提供经营管理的证据。在湖南省高级人民法院和湖南省人民检察院共同推动下，某县人民政府重新作出山林权属争议处理决定，将争议林地靠近乙村和丙村的304亩确权给乙村与丙村共同所有，剩余约405亩确权给甲村所有，各村未再提出异议。

（六）行政处罚

概念明晰：指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

典型案例：胡某某诉河北省张家口市某区市场监督管理局行政处罚检察监督案

胡某某在某商业广场经营饰品，因开展有奖销售活动时未依法公布奖项种类、参与条件、奖品价格等信息，被张家口市某区市场监管局认定存在不正当竞争行为，处以30万元罚款。胡某某认为处罚过重向法院提起行政诉讼，但因超过诉讼期限法院裁定不予立案。胡某某遂向检察机关申请监督，认为自己违法情节轻微、社会危害性小，且事后积极补救，处罚幅度应与过错程度相适应，30万元罚款明显不当。最终检察院向区市场监管局发出检察建议，市场监管局重新作出罚款5万元的处罚决定。

（七）行政合同

概念明晰：又称之为行政协议，指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的合同。

典型案例：曹某等诉河南省某市某区人民政府某街道办事处行政奖励诉讼监督案

曹某等独生子女家庭在河南某地城中村改造项目中，未获得《河南省人口与计划生育条例》规定的安置房奖励面积，曹某认为其与指挥部签订的协议违反规定，遂将某区政府及街道办诉至法院，要求补偿安置房面积及过渡费。一审、二审法院均以协议系双方意思表示达成一致为由驳回其诉请，最高人民法院也裁定驳回再审申请。该案件救济途径似乎走到尽头，但曹某连同4户类似情况的家庭向河南省检察院申请监督，理由是《协议》名为协议、实为单方行政决定，政府未履行告知义务，不能以签字推定当事人自愿放弃合法权益。最终最高检履行行政检察监督职责，举行听证会、提出抗诉，法院再审纠正违法行政行为。

有时候，法院的判决不公，并不是因为法官审判不公、偏袒政府，而可能因为审理过程中案件证据链存在瑕疵、客观上还原真相存在难度。而行政检察监督的存在，正是为此兜底，让行政相对人在穷尽诉讼手段或陷入程序空转时，仍有救济途径。但企业在实际处理中不要把行政检察监督当成最后的救济手段，而要将其作为和法院诉讼途径平行的手段，在行政诉讼进行的同时，同步向检察院举报行政机关的处罚不当、程序违法等行为，可以形成双线施压，促使双方回到更为公正的谈判桌上。

本团队长期深耕行政法与行政检察监督领域，已代理数起涉企行政检察监督案件，帮助企业摆脱“程序空转”困境。团队持续跟踪最高人民检察院及各地检察机关行政检察工作动态，在行政处罚、涉税争议等几大领域均有典型成功案例。我们坚信，依托行政检察监督的强力支撑，是破解行政程序空转困局、优化营商环境的有效路径。

行政合规，不是对公权力唯唯诺诺；真正的合规，是懂得在程序上守住底线，在证据上寸步不让。面对不合理的行政行为，与其四处托人、耗费人情，不如拿起法律赋予的武器，主动把握行政检察监督这一救济途径，重点突破“小过重罚”“同案不同罚”“滥用自由裁量权”等行政处罚不当行为。最好的营商环境，需要每一个企业敢于、善于依法监督政府机关行政行为来共同塑造。

本文撰写罗巧、蔡桢亦有贡献

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