根据我们代理中国企业应对欧盟FSR（《外国补贴条例》，the Foreign Subsidies Regulation, FSR）的实践经验，我们针对欧盟FSR进行了全面的系列研究。我们系列研究的第一期，讨论了“欧盟《外国补贴条例（FSR）》实施二年半之回顾与展望”，针对FSR制度二年半实施中的立法进程和实务案例进行了全面梳理和未来展望，读者可以点击这里进行阅读；我们系列研究的第二期，分析了FSR、WTO的SCM（《补贴与反补贴措施协定》）、以及欧盟传统反补贴调查这三者的区别和联系，读者可以点击这里进行阅读；我们系列研究的第三期，全面介绍了欧盟FSR《指南（Guidelines）》的核心内容及对中企欧盟业务的实务影响，读者可以点击这里进行阅看。我们系列研究的第四期，全面分析了面对欧盟FSR制度，我国企业到底该如何应对的实务问题，读者可以点击这里进行阅读。

本期是我们对欧盟FSR系统研究的最后一篇分析文章，欧盟FSR制度显然已经成为欧盟单边主义和保护主义的最新工具，我国企业在欧盟的业务受到了较大的负面影响。在这种情况下，我们建议我国政府应该考虑通过WTO争端解决机制要求欧盟废除或修改FSR规则，这不仅是维护中国企业合法权益的需要，更是捍卫多边贸易体制、防止单边主义蔓延的战略举措。

欧盟《外国补贴条例（FSR）》在规则设计与执法实践中，系统性违反了WTO多边体系的诸多具体规则，主要包括非歧视原则、SCM协定、GATT/GATS基本义务、违反DSU程序正义要求、以及利用单边规则违反WTO多边规则体系等方面，构成了对中国企业与中国政府WTO项下合法权益的实质性侵害。

（一）违反WTO非歧视原则（GATT第1条、第3条；GATS第2条、第17条）

FSR制度设计与执法实践存在明显的歧视性，这直接违背了WTO最惠国待遇与国民待遇核心原则。

从规则层面看，FSR将“第三国补贴”作为唯一规制对象，未将欧盟成员国的国家援助纳入同等监管框架，形成内外规则的双重标准——欧盟企业受欧盟自己的国家援助制度约束，外国企业却面临更严苛、更宽泛的FSR审查，这本质是对外国企业的歧视性待遇。

从执法实践看，欧委会已发起的FSR调查高度集中于中国企业，前五起调查全部针对中企，公共采购领域至今仅对中企启动了深度调查，对其他国家企业采取差异化标准，构成事实上的选择性执法，这直接违反了GATT第1条最惠国待遇、第3条国民待遇，以及GATS第2条、第17条关于服务贸易的非歧视义务。

（二）违反《补贴与反补贴措施协定（SCM）》核心规则

FSR突破SCM协定的多边边界，在补贴定义、认定标准、救济措施等方面形成单边越界，构成对WTO多边规则的实质性背离。

其一，补贴定义与认定标准违规：SCM第1.1条明确补贴需满足“政府/公共实体提供财政资助+授予利益+专向性”三要件，而FSR第3条将“可归因于政府的私人实体资助”纳入补贴范围，同时放宽专向性要求，无需证明补贴与特定产品、产业的关联，甚至将普惠性政策、退税等合规措施也认定为扭曲性补贴，了扩大补贴认定边界，违反了SCM协定的核心定义。

其二，救济措施越界：SCM协定仅允许采取反补贴税等边境措施¹，且需证明“实质损害+因果关系”，而FSR创设禁止并购、资产剥离、行为承诺、高额罚款（最高全球营收10%）等多元化救济，无需证明实际损害，仅以“潜在扭曲”即可干预，这严重突破了SCM协定的救济边界。

其三，程序规则违规：FSR赋予欧委会依职权调查、突袭检查、举证责任倒置等权力，调查周期长达18-24个月，且程序不透明、期限不合理（如要求中企短期内提交海量信息），违反SCM第12条关于调查程序公正、透明、合理期限的要求。

（三）违反GATT第11条（数量限制）与GATS第16条（市场准入）

FSR通过事前申报、强制审查、禁止交易等措施，变相设置了市场准入壁垒，违反了WTO关于取消数量限制、保障市场准入的基本义务。FSR对达到阈值的并购、公共采购项目设置强制事前申报与审批义务，未申报或未获批准不得实施交易，本质是对跨境投资、服务贸易的数量限制与准入管控，直接违反了GATT第11条“普遍取消数量限制”原则，以及GATS第16条关于服务贸易市场准入的承诺。同时，FSR的宽泛审查标准与自由裁量权，导致中企在欧盟市场的经营、投资、投标面临极大不确定性，实质性地阻碍了中国产品、服务与投资进入欧盟市场，构成了对市场准入义务的违反。

（四）违反《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）的程序正义要求

FSR赋予欧盟委员会过度的自由裁量权，且在程序正当性方面存在明显不当。欧委会在目前FSR调查中存在以下程序问题：1）程序不透明：欧委会未充分说明调查标准、范围和认定依据，也未明确调查各阶段的时限，致使企业在参与过程中面临巨大不确定性。2）举证责任倒置：要求企业自证不存在扭曲性外国补贴，不符合“谁主张谁举证”的基本原则。3）执法手段过度：在不存在企业不配合调查或证据灭失风险的情况下，欧委会采取突袭检查等强力手段，干扰企业正常经营。这些做法违背了DSU关于正当程序的基本要求。4）域外适用（Extraterritoriality）问题：FSR将监管范围扩展至第三国补贴和第三国行为，但WTO规则体系在原则上以领土管辖为基础。为此，FSR的这种域外适用特征是违反WTO基本原则的。

（五）利用单边规则违反WTO的多边规则体制

WTO规则体系遵循“单一承诺”原则，成员方应遵守所有多边协定义务，不得以单边措施替代多边规则。FSR作为欧盟单边规则，架空了WTO多边争端解决机制，形成了“欧盟规则优先于WTO规则”的单边主义格局。FSR作为欧盟单边创设的监管工具，在WTO已有反补贴规则（SCM）的情况下，构建了一套平行的补贴监管体系，缺乏充分的法律基础。

此外，欧盟在立法与执法中，未充分考量WTO多边规则的约束，FSR第46条虽宣称符合WTO义务，但实践中通过宽泛解释、自由裁量规避多边规则约束，以单边监管替代多边协调，违反WTO规则统一性与多边主义基本原则。此外，FSR的介入权（call-in powers）、平衡测试等制度，缺乏WTO规则依据，属于欧盟单方面创设的超WTO义务，加重外国企业合规负担，构成对WTO规则体系的侵蚀和破坏。

（一）聚焦违规点，构建完整法律逻辑链

1、聚焦核心违规条款，避免泛化指控。重点围绕非歧视原则（GATT第1/3条、GATS第2/17条）、SCM协定（补贴定义/认定/程序/救济）、市场准入（GATT第11条、GATS第16条）等核心内容，明确FSR规则文本与执法实践的具体违规之处，引用WTO相关判例以强化法律依据。

2、全面收集执法证据：整合欧委会针对中企的调查案例、程序文件、裁决文书（如突袭检查通知、举证要求、调查结论等），证明选择性执法、程序不公、标准滥用等事实；收集中企因FSR遭受的市场损失、投资受阻、合规成本增加等数据，具体量化利益丧失或减损的情况，以满足WTO争端的损害要件需要。

3、区分规则与执法的双重违规：同时指控FSR规则本身违规（如补贴定义、救济措施、申报义务等）与执法实践违规（如选择性执法、突袭检查、举证倒置等），形成“规则+执法”双重指控，提升胜诉概率。

4、构建替代性制度论证：FSR本质上是在SCM协定之外构建了一套并行体系。我国应论证，SCM协定已经为补贴问题提供了完整的多边规则框架，欧盟单边创设FSR破坏了多边贸易体制的权威性和完整性。

5、经济学分析支撑：目前欧盟FSR的补贴扭曲效果的评估缺乏统一规范的经济学指引。我国应准备独立的经济学分析，论证FSR的扭曲认定标准缺乏客观依据，与SCM协定的损害标准存在实质性差异等。

（二）优化程序策略，提升争端解决效率

1、前置磋商与多边协调结合：正式提起WTO争端解决机制的磋商前，通过中欧经贸高层对话等平台提前交涉，向欧盟传递诉讼决心，争取其主动调整规则；磋商阶段可考虑联合巴西、印度、东盟等受FSR影响的国家，形成联合申诉阵营，以增强谈判与诉讼筹码。

2、合理利用程序时限：严格遵守DSU时限要求，避免程序瑕疵；同时针对欧盟可能的拖延策略，提前准备加速程序申请（如紧急案件认定等），确保争端快速推进。

3、积极争取第三方支持：邀请与中国立场一致的成员（如其他新兴市场国家等）作为第三方参与，提交书面意见，强化多边规则维护的共识，孤立欧盟的单边主义立场。

（三）应对WTO机制缺陷，提高裁决执行力

1、对于上诉机构的停摆：当前WTO上诉机构仍处于停摆状态，若专家组报告通过后欧盟拒绝执行，则可通过DSB监督、补偿谈判、报复措施等倒逼欧盟合规；同时，考虑联合其他成员推动上诉机构改革，为后续争端解决进行铺垫。

2、全面设计报复措施：若欧盟逾期未执行，申请DSB授权针对性报复，聚焦欧盟对华出口依赖度高、敏感性强的领域（如农产品、汽车、高端制造等），避免泛化报复，提升威慑力。

3、国内配套措施协同推动：需要同步启动反制措施（如对欧盟违规补贴产品发起反补贴调查），形成“多边诉讼+国内反制”双重压力，倒逼欧盟重视并执行WTO裁决。

（四）兼顾法律与政治双重维度，实现规则修正目标

1、法律诉求明确化：诉讼请求聚焦废除FSR违规条款、修改规则以符合WTO义务、消除对中企的歧视性执法、赔偿中企损失等，避免模糊表述，确保裁决可执行。

2、政治外交协同：将WTO诉讼纳入中欧经贸关系整体框架，通过外交渠道向欧盟传递“规则合规是中欧合作基础”的立场，形成“以打促谈”的态势，同时避免争端升级为全面贸易对抗，争取实现“规则修正+经贸稳定”的双赢结果。

3、长期规则博弈：以此次诉讼为契机，推动WTO的补贴规则改革，反对单边主义监管，维护多边贸易体制；同时引导中国企业强化合规，降低FSR短期影响，为长期规则博弈争取空间。

（五）强化国内支撑，保障诉讼效果

1、组建专业团队：整合商务部、司法部、高校WTO研究机构、涉外专业律师事务所和律师资源，组建法律+产业+证据的专业团队，全面把握WTO规则与FSR细节，提升诉讼专业性。

2、企业协同举证：发动受FSR影响的中企（如新能源、装备制造、公共采购等领域企业）提供第一手证据（调查通知、损失数据、合规成本等），形成政府与企业的证据合力。

3、舆论与规则宣传：通过WTO官网、国际媒体、多边平台等宣传FSR违规事实，争取国际社会支持，塑造中国“多边规则维护者”的形象，为诉讼营造有利国际环境。

4、完善国内补贴规则体系：中国应深化国有企业改革、推进公平竞争审查制度构建，降低中国企业被FSR审查的风险。国内改革既是应对外部压力的需要，也是提升中国在多边规则谈判中话语权的基础。

（六）把握诉讼窗口，形成内外推动力

FSR第52条第2款规定，欧盟委员会应于2026年7月14日前提交FSR实施和执行情况的报告。该报告可能提出立法修订建议。这一时间节点对我国具有重要意义：如能在欧盟立法复审前启动WTO诉讼，可形成“内外联动”效应，增加欧盟修改FSR的政治压力。如诉讼在复审期间进行，专家组裁决可能成为欧盟调整立法的重要参考。我国可在WTO诉讼中明确指出FSR与WTO规则不符的具体条款，为欧盟修订提供合规指引。

欧盟FSR制度是典型的单边主义的贸易保护工具，无论是规则本身还是执法时间，均存在着系统性违反WTO规则的事实，同时对中国企业与中欧经贸合作已经造成了严重损害。

我们建议，中国政府应通过WTO争端解决机制提起诉讼，这不仅是维护我国自身合法权益的必要举措，也是捍卫全球多边贸易体制的责任担当。通过准确锁定违规点、规范程序操作、强化证据支撑、兼顾法律与政治双重维度，中国有望推动欧盟废除或修改FSR违规条款，为中国企业在欧盟市场争取公平竞争环境，同时推动WTO补贴规则的进一步完善与全球多边贸易体制的行稳致远。

在全球化遭遇逆风的当下，中国坚定维护WTO规则体系、通过争端解决机制解决经贸争端的做法，本身就是对多边主义的强有力支持。从长远看，挑战FSR不仅是维护中国企业合法权益的需要，更是捍卫多边贸易体制、防止单边主义蔓延的战略举措。无论WTO的诉讼结果如何，这一行动都将向国际社会传递清晰信号：单边主义和保护主义不应成为国际经贸的新常态，基于规则的多边经贸体系必须得到充分的尊重和维护。