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解读:中华人民共和国民政部颁发《慈善组织信息公开办法》

作者:王丽 2018-10-191920
[摘要]2018年8月6日,民政部令61号公布《慈善组织信息公开办法》(以下简称“《公开办法》”),自2018年9月1日起施行。

导言:2018年8月6日,民政部令61号公布《慈善组织信息公开办法》(以下简称“《公开办法》”),自2018年9月1日起施行。《公开办法》对慈善组织信息公开作出统一规定,其重要性和指导意义不言而喻,将更有助于推动中国慈善组织信息公开的制度化建设。


一、立法宗旨和依据


为规范慈善组织的信息公开行为,保护捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益,维护社会公众的知情权,促进慈善事业发展,根据《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)制定。


二、信息公开的义务的主体如何界定?


信息公开的义务主体是慈善组织。何谓“慈善组织”?依据《慈善法》规定,慈善组织是指依法成立、符合本法规定,以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织,可以依据《慈善组织认定办法》向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。《慈善法》公布后设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门申请登记。



三、“新闻发布、广告推广”等方式属于信息公开方式吗?


《基金会信息公布办法》规定除年度工作报告外,信息公布义务人公布信息时,可以选择报刊、广播、电视或者互联网作为公布信息的媒体。但是,《公开办法》规定慈善组织不得以新闻发布、广告推广等形式代替应当履行的信息公开义务,应当在民政部门提供的统一的信息平台,向社会公开指定的七类信息:1.本办法规定的基本信息;2.年度工作报告和财务会计报告;3.公开募捐情况;4.慈善项目有关情况;5.慈善信托有关情况;6.重大资产变动及投资、重大交换交易及资金往来、关联交易行为等情况;7.法律法规要求公开的其他信息,才算履行了信息公开义务。目前该信息平台为民政部社会组织管理局已经于2017年9月1日已经开通的全国慈善信息平台——“慈善中国”。慈善组织无需自己建立网站或者其他信息公开平台,只能依托“慈善中国”统一信息平台履行法律规定的信息公开义务。


四、具有公开募捐资格的慈善组织应当公开的信息范围有哪些?


除了民政部门提供的统一信息平台向社会公开七类信息以外,具有公开募捐资格的慈善组织还应当公开:1.薪酬前五位人员的报酬金额;2.出国(境)经费、车辆购置及运行费用、招待费用、差旅费用的标准;3.经过审计的年度财务会计报告;4.公开募款物情况、用途、计划;5.相关募捐活动的名称;6.慈善项目实施情况。


五、为何要公开前五位人员的报酬金额


具有公开募捐资格的慈善组织需要按年度公开在本组织领取报酬从高到低排序前五位人员的报酬金额,这在社会组织信息公开领域是从未有过的要求。对于此项规定,笔者认为,一方面监督慈善组织是否按照《慈善法》第60条的要求“遵循管理费用最必要原则,厉行节约,减少不必要的开支”。另一方面存在权利与义务不对等的情形。在美国,虽然规定慈善组织公开前几位工作人员的报酬金额,但它们的前提是工作人员的薪酬是由非营利组织自己决定的。而在中国,《慈善法》、《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》均规定了慈善组织的管理费用不能超年度总支出的比例10—20%不等的要求。对比美国的相关规定,在我国强制要求管理费用比例的前提下,要求公开前五位人员的报酬金额,实际上加重了其义务。一个行业如不能建立一个体面而清晰的薪酬体系,几乎不可能吸引在市场经济下成长起来投身公益事业的优秀人才。


六、如何把握关联交易的公开?


根据《公开办法》第13条的规定,关联交易主要包括接受关联方的捐赠、对关联方投资、与关联方共同投资、委托关联方开展投资活动、与关联方发生交易、与关联方发生资金往来。


关联交易的公开有一定的范围限制,并非对所有的关联交易都要公开,而是与重要关联方的交易需要公开,其采用的标准是“重要关联方”而非“重大关联交易(金额)”。因此,正确理解《公开办法》规定的关联交易,首先需要先理解“重要关联方”的含义。按照《公开办法》第4条规定,重要关联方包括5类主体,包括“发起人、主要捐赠人、管理人员、被投资方以及与慈善组织存在控制、共同控制或者重大影响关系的个人或者组织”。《慈善法》仅规定了“发起人、主要捐赠人、管理人”三类主体与慈善组织发生交易行为的,有关交易情况应当向社会公开。《公开办法》与之相比而言,重要关联方的主体范围则更广,但是《公开办法》并未对主要捐赠人的认定方法以及管理人员的范围作出规定。对于被投资方,由于《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》目前尚未正式颁布,慈善组织可以投资哪些领域和产品,被投资方的范围是哪些,需要待上述规定出台后方能确定。笔者认为,对重要关联方的认定,可以在参考《上市公司信息披露管理办法》的前提下,由民政部进行统一解释,对控制、实际控制或重大影响的各种情形进行限定,并对主要捐赠人、管理人员的范围进行严格界定,防止大家对此理解存在偏差,从而限制了慈善组织的正常活动。其次,需要关注的是《公开办法》表述的是“重要关联方”而非“关联方”。目前依据《公开办法》的规定,当慈善组织与非重要关联方发生关联交易时不需要公开,但根据《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》第46条规定,当与非重要关联方发生重大金额的关联交易时,需要全体理事2/3以上通过方为有效。


七、如何解读重大资产变动、重大投资、重大交易及资金往来?


《公开办法》第12条规定,慈善组织发生重大资产变动、重大投资、重大交易及资金往来情形后30日内,应当在统一信息平台向社会公开具体内容和金额。但是,《公开办法》并未对重大资产变动、重大投资、重大交易及资金往来作出明确具体的规定,而是要求无论具有或者不具有公开募捐资格的慈善组织都应当依据有关法律法规规章在章程或者财务资产管理制度中规定具体标准。但是目前尚未能在有关法律法规规章寻找到“重大”的标准范围,因此在实施过程中可能会出现各家慈善组织订立标准不一的情况。建议民政部门对“重大”的标准范围加以规定。


八、信息公开为何需要考量成本?


毫无疑问,慈善组织需要进行信息披露,但信息披露需要基于成本考量,法律法规通常只能要求最底线的信息披露,自愿的、更深层次的信息披露可以通过行业组织来进行约束。否则,可能导致立法本意是好的,但立法效果不一定能尽如人意。《公开办法》中信息公开的要求,对慈善组织的人员结构、管理能力和管理成本都提出了要求,机构规模较小的慈善组织压力会相对要大。笔者认为,首先,对于规模较小的慈善组织不应设定过高的信息公开义务。因为慈善组织不同于上市公司,并不拥有雄厚的财力、人力等资源,通常不会拥有专业的人员,也不会聘用第三方机构进行规范的信息披露,过高的信息公开义务对于规模较小的慈善组织而言并不适当。其次,《公开办法》对于不具有公开募捐资格的慈善组织要求过高。《公开办法》要求所有慈善组织公开重大资产变动及投资等信息。事实上,此类慈善组织的重大资产变动及投资只对捐赠人负责,并无义务向社会公开。笔者建议,在以后出台的实施细则等规定中对不具有公开募捐资格慈善组织,可以只要求其公开基本信息、年度报告和财务会计报告,对于其他则不要提过高要求。


九、如何理解慈善组织招募志愿者公示信息?


《公开办法》第17条规定,慈善组织招募志愿者参与慈善服务,应当公示与慈善服务有关的全部信息,以及在服务过程中可能发生的风险。但是《公开办法》并未规定如何公示、在哪里公示、向谁公示。笔者认为,根据《志愿服务条例》第12条规定,“志愿服务组织可以招募志愿者开展志愿服务活动;招募时,应当说明与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险。”因此,参照该规定,慈善组织招募志愿者时的公示,应当理解为向志愿者本身公示并进行说明,而无需在统一的信息平台公开上述信息。


十、如何公开年度工作报告?


《公开办法》第6条规定,公开报告应按照有关法律法规规定的时限。关于时限问题经检索相关法律法规,若以基金会为例,《基金会管理条例》中规定的时限为每年的3月31日以前,而《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》拟规定的时限是每年的5月31日以前。《公开办法》第6条还规定,报告应在统一信息平台向社会公开,且具体内容和基本格式由国务院民政部门统一制定。


另提请注意,年度工作报告的内容范围:《慈善法》规定,报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。《基金会管理条例》规定年度工作报告应当包括:财务会计报告、注册会计师审计报告,开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。而依据《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》拟规定,年度工作报告内容包括:遵守法律、法规和规章的情况,按照本条例履行登记手续的情况,按照章程开展活动的情况,人员和分支机构、代表机构等组织机构变动的情况,财务管理的情况,以及接受、使用捐赠、资助的情况。


综上,笔者认为,基金会年度工作报告的内容,既要满足《慈善法》及慈善组织相关法律法规规章的要求,也应按照社会组织有关的法律、法规、规章来起草。


十一、如何把握隐私的保护?


《公开办法》第19条规定,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息,不得公开。


关于不公开的范围分为绝对不公开和相对不公开。首先,绝对不公开:①国家秘密:依据《中华人民共和国保守国家秘密法(2010修订)》,国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项,且第9条详细赘述了国家秘密的范围,此处不做详解;②商业秘密:商业秘密的构成要件有三:一是该信息不为公众所知悉。即该信息是不能从公开渠道直接获取的;二是该信息能为权利人带来经济利益,具有实用性;三是权利人对该信息采取了保密措施。概括地说,不能从公开渠道直接获取的,能为权利人带来经济利益,具有实用性,并经权利人采取保密措施的信息,即为《反不正当竞争法》所保护的商业秘密;③个人隐私:是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的不危害社会的个人秘密,如个人的私生活、日记、照相薄、生活习惯、通信秘密、身体缺陷等。


其次,相对不公开:①志愿者相关信息:依据《志愿者服务条例》第20条规定未经志愿者本人同意,不得公开或者泄露其有关信息,此处是对志愿者信息予以保护的体现;②捐赠人、受益人的相关信息:依据《公益慈善捐助信息公开指引》第9条规定的公开为惯例不公开为特例的原则,捐赠人和受益人等当事人不愿意公开的捐助信息,应当事先与信息公开主体进行约定。若无事先约定,相关慈善捐助信息均应公开。


综上,《公开办法》在要求信息公开外也强调了对隐私的保护,对于以上主体是十分有利的。笔者建议慈善组织在工作中应事先与上述捐赠人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人达成一致,了解其真实意思,从而更好地开展工作和保护自身免受处罚。