（一）施工合同中清单项目特征描述和图纸不符的现象

根据《中华人民共和国招标投标法》、《必须招标的工程项目规定》等法律法规，符合法定条件并在规定范围内的工程项目，施工单项合同估算价在400万元人民币以上的，必须招标。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）实施后，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程招标时必须采用工程量清单招标的方式。因此大量的工程项目通过工程量清单招标来确定施工单位和签订施工合同。但在工程量清单招标后，实践中经常出现一个问题：工程量清单对分部分项工程的项目特征描述和图纸不一致。

清单项目特征，构成分部分项工程项目、措施项目自身价值的本质特征，是区别清单项目的依据，是承包人确定清单项目综合单价并实际履行合同的基础。在工程量清单招标的项目中，发包人工程量清单中对项目特征的描述，应被认为是准确和全面的，并且与实际施工要求相符合。但有时由于发包人的工程量清单编制人员的现场经验及编制水平不足，也可能由于编制过程中疏忽大意等原因，导致了项目特征描述错误或遗漏，导致与设计图纸不相符。

（二）清单项目特征描述和图纸不符对发承包双方的影响

清单项目特征描述和图纸不符对发承包双方的影响很大，主要影响到是否应当调整合同价款以及如何调整。以两个高院案件为例。

案例一：泸州市江阳区城投建设开发投资有限公司、重庆建工集团股份有限公司建设工程施工合同纠纷二审案

招标人在电梯部分项目特征对电梯的型号、规格、提升高度、技术参数、层数描述不清、未作描述或者描述与图纸不符，造成施工单位按图纸施工时实际工程造价远高于投标报价，四川省高级人民法院认为案涉双方就该问题在招投标中均存在一定程度的过错，双方就增加的造价各承担50%的责任。该案中电梯部分金额3551537.08元，一半为1,775,768.54元。

案例二：宜兴市陶都建筑安装工程有限公司与尤东君、周锡其等建设工程施工合同纠纷二审案

江苏省高级人民法院通过对比招投标文件与图纸和实际施工情况，并结合鉴定人员的分析，发现清单项目特征描述中没有如板底标高、混凝土强度等级、构件的类型、预埋螺栓长度等涉及施工图纸做法和要求的具体内容，有些内容虽然有描述，但描述的做法与图纸和实际情况不一致，如屋面梁、刚性防水等内容与图纸不一致，法院认定涉案合同只是为了完成招投标程序，而非双方真实意思表示，最终判定根据工程所在地的定额标准按图纸和实际情况结算。该案工程投标总价33,869,043.88元，定额结算价为51,402,989.80元，差值17,533,945.92元。

案例一中因电梯的清单特征描述与图纸不符，由此造成工程造价增加了1,775,768.54元；案例二中因板底标高、混凝土强度等级、构件的类型、预埋螺栓长度等的清单特征描述与图纸不符，造成工程造价增加了17,533,945.92元。

以上两个案例中，清单项目特征描述与图纸不符最终都导致法院对合同价款进行了调整。这一调整给发包人带来的损失是巨大的；反过来，对承包人来说则是收益巨大。因此这个问题对发承包双方都具有重要的现实意义。

（三）清单项目特征描述与图纸不符的法律分析

采用工程量清单招标方式签订的施工合同，清单和图纸都属于招标文件的组成部分，在承包人中标后又会成为施工合同文件的一部分。因此在施工合同文件中，清单项目特征描述与图纸不符的合同价款调整问题，本质上是判断承包人投标价所对应的承包内容是清单项目还是施工图纸。如果认为合同价款即投标价对应的承包内容是施工图纸，只要图纸没有变化则不应调整合同价款；如果认为投标价对应的承包内容是清单项目，那么一旦出现清单项目特征描述缺漏与图纸不符的情形，即承包内容发生变化，就需要调整合同价款。

那么如何认定合同价款即投标价对应的承包内容是清单项目还是施工图纸？笔者认为，这里的关键是审查施工合同中是否对工程量清单和图纸的解释顺序作出了约定：

1、施工合同中约定了工程量清单和图纸的解释顺序

当施工合同中对工程量清单和图纸的解释顺序作出了约定，又出现二者不一致的情况时，应当按照约定来处理。它分为两种情形：

（1）施工合同中约定图纸的解释顺序优先于工程量清单。以结构柱为例，图纸设计混凝土标号为C40，而清单上关于混凝土标号的项目特征描述成C30，按照投标规则投标人报价只能按混凝土标号C30作出响应，最后投标人这一项报价100万，中标后发包人要求承包人按图纸上的C40标号进行施工。此时100万的报价所对应的施工内容是图纸上的C40结构柱还是清单上的C30结构柱呢？笔者认为，既然合同中约定图纸解释顺序优先于清单，那么在清单项目特征描述和图纸对混凝土标号规定不一致时，应当认定100万元的报价是对应图纸上C40结构柱的施工内容。《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013，下称“13清单”）第4.1.2条规定，“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责”，但该条属于管理性强制性规定，而不是效力性强制性规定，不能以此否认双方对于合同文件解释顺序的约定。

回到之前结构柱的例子，图纸设计为C40标号，清单编制人描述成C30，同时明确以图纸为准，此时投标人按C30最终报价100万元，应当认为该100万元报价中已经包含C40的费用，后期承包人不得再以清单特征描述与图纸不符为由主张调整合同价款。

（2）施工合同中约定工程量清单的解释顺序优先于图纸。如果清单的解释顺序优先于图纸，而实际施工又是按照图纸进行的，则视同发包人对工程内容作出了变更，此时应当按照变更估价的原则重新确定综合单价。13清单第9.3节“工程变更”中关于综合单价的确定方法有：

①清单中有适用于变更工程项目的，应采用该项目的综合单价；

②清单中没有适用但有类似于变更工程项目的，可在合理范围内参照类似项目的综合单价；

③清单中没有适用也没有类似于变更工程项目的，应由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和报价浮动率提出变更工程项目的综合单价，并报发包人确认后调整；

④清单中没有适用也没有类似于变更工程项目，且信息价格缺价的，应由承包人根据变更工程资料、计量规则、计价办法和通过市场调查等取得有合法依据的市场价格提出变更工程项目的综合单价，并应报发包人确认后调整。

13清单第9.3节“工程变更”中关于措施项目费的确定方法有：

①安全文明施工费必须按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用；

②单价措施项目费按照实际发生变化的措施项目，按上述“综合单价”的确定方法确定；

③总价措施项目费按照实际发生变化的措施项目调整，需考虑报价浮动因素。

此外如果发包人提出的工程变更因非承包人原因删减了合同中的某项原定工作或工程，致使承包人发生的费用或（和）得到的收益不能被包括在其他已支付或应支付的项目中，也未被包含在任何替代的工作或工程中时，承包人有权提出并应得到合理的费用及利润补偿。

2、施工合同中未约定清单和图纸的解释顺序

当清单项目特征描述与图纸不一致，而合同中对清单和图纸的解释顺序又未作出约定时，相当于一项投标报价对应两个不同的承包内容，此时属于约定不明。《中华人民共和国合同法》第61条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”因此在清单项目特征描述和图纸对某个分部分项工程不一致时，按照如下原则处理：

（1）当事人协商能够达成补充协议的，按照补充协议约定处理；

（2）当事人不能达成补充协议的，按照“合同有关条款或者交易习惯确定”。这里需要关注的是“交易习惯”。一般认为13清单属于交易习惯，而13清单第9.4.2规定，“承包人应按照发包人提供的设计图纸实施合同工程，若在合同履行期间出现设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目的特征描述不符，且该变化引起该项目工程造价增减变化的，应按照实际施工的项目特征，按本规范第9.3节相关条款的规定重新确定相应工程量清单项目的综合单价，并调整合同价款。”因此这种情况下承包人可以主张重新确定综合单价，新综合单价的确定按照13清单第9.3节“工程变更”执行，具体内容参照前文。

（四）发包人如何防范清单项目特征描述与图纸不符的风险

清单项目特征与图纸不符通常是发包人一方过错所致，因此笔者提出以下四点建议，供发包人防范和控制项目特征描述和图纸不符的风险：

（1）合同中应明确合同文件优先顺序。合同文件优先顺序将决定承包范围的大小，图纸所包含的信息远大于清单特征的文字描述，因此建议在合同中特别约定图纸的解释顺序高于工程量清单。

（2）招标文件中应明确投标人的工程量清单核对义务和责任。鉴于13清单规范强制性条文要求发包人对清单的准确性和完整性负责，为进一步免除发包人的责任，建议发包人在招标文件中约定类似“承包人应仔细核对施工图和清单，项目特征描述如与施工图纸不符，以施工图纸为准”的条款。

（3）合同中应合理约定工程量清单特征描述的调整范围。工程量清单特征描述与图纸不符是客观存在不能完全避免的，如果工程量清单特征描述不符的风险全部由编制清单的招标人一方或由投标人一方承担并不合理，且容易导致纠纷。所以建议发包人可根据实际情况，在合同中明确清单特征描述与招标施工图纸不符时允许调整的范围，在调整范围内合同价款不予调整，超过该范围可以调整。以合理分担风险，减少纠纷。

（4）聘请专业的咨询服务机构反复核对工程量清单特征描述与招标施工图纸的差异，尽量避免不一致的情形。