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《企业投资项目核准和备案管理办法》解读

作者:缪剑文、童艳 2017-03-247559
[摘要]2017年3月22日,国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)公布了《企业投资项目核准和备案管理办法》(国家发展改革委令第2号)(以下简称“《管理办法》”),该《管理办法》将于2017年4月8日起施行。

2017年3月22日,国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)公布了《企业投资项目核准和备案管理办法》(国家发展改革委令第2号)(以下简称“《管理办法》”),该《管理办法》将于2017年4月8日起施行。《管理办法》施行的同时,发改委于2014年制定的《政府核准投资项目管理办法》(以下简称“原《核准办法》”)将废止。


按照我国现行的投资管理体制,发改委对投资项目的管理,是每一项境内基础设施建设、工业投资和其他固定资产投资(包括外商投资)以及境外投资项目的首要监管环节,也是相关投融资交易中不得不察的一个重要法律问题。为此,本文即拟对该《管理办法》的主要内容,进行简要介绍、评述。


一、 《管理办法》出台背景


2016年11月30日,国务院颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称“《条例》”),该《条例》是我国固定资产投资领域第一部行政法规。


在该《条例》实施以前,企业固定资产投资项目管理的主要依据是2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称“《决定》”),该《决定》对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制。此后,发改委也针对投资项目核准制定了一系列规范性文件,包括2004年的《企业投资项目核准暂行办法》和2014年颁布的原《核准办法》(后者废止了2004年《企业投资项目核准暂行办法》)。但是,在企业投资项目管理的实践中,仍存在核准范围过大、前置条件多、核准条件和标准不明确、审查周期长、中介服务不规范、项目备案在实际操作中成为变相行政许可等诸多问题。在此背景之下,国务院颁布《条例》,旨在进一步规范政府对企业投资项目的核准和备案行为,加快转变政府的投资管理职能,落实企业投资自主权。


作为《条例》的实施细则,发改委此次颁布的《管理办法》,在企业投资项目核准和备案的范围、权限、流程、要求、时限、事中事后管理、法律责任等方面做了进一步细化,贯彻了《条例》所确立的“负面清单”管理、规范核准和备案行为、加强事中事后的监督管理、落实企业投资自主权等原则。


二、 《管理办法》主要内容


《管理办法》有八个章节,共66条,在《条例》所确立的原则基础之上,在如下五个方面对现行的项目核准和备案行为进行了修订和完善:


(1) 进一步明确投资项目核准和备案范围和权限


《条例》明确,国家仅对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理,其他项目实行备案管理。实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限,由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》(以下简称“《核准项目目录》”)确定。


《管理办法》重申了这一原则,并明确:


*投资项目范围:《管理办法》所适用的企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目,包括企业使用自筹资金的项目,以及使用自筹资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目,但不包括外商直接投资项目和境外直接投资项目;


*核准权限:实行核准管理的具体项目范围及核准机关、核准权限,由《核准项目目录》确定,其中,国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会,《核准项目目录》规定由省级政府、地方政府核准的项目,其具体项目核准机关由省级政府确定;


*属地备案:实行备案管理的项目按照属地原则备案,同时由各省级政府制定本行政区域内的项目备案管理办法,明确备案机关及其权限;


*未经国务院批准,各部门、各地区不得擅自调整《核准项目目录》确定的核准范围和权限。


《核准项目目录》已于2004年出台,并分别在2013年、2014年、2016年进行过三次修改,现行有效的版本为《政府核准的投资项目目录》(2016年本)。我们预计《管理办法》正式施行后,各地的项目核准和备案管理办法也将会陆续更新和出台。


(2) 进一步完善项目核准制度


2014年的原《核准办法》,其实已经确立了一整套项目核准制度,包括项目申请报告的内容及编制要求、核准的具体程序、核准的审查标准及效力等。《条例》和《管理办法》对此制度进行了修订和完善,修订前后的具体规定对比如下:



(3) 进一步明确投资项目备案的方式、流程和具体要求


在《条例》施行前,虽然《决定》和《核准项目目录》明确了仅需发改委备案的项目范围,但国家并未出台统一规定对项目备案程序作出具体规范,导致部分地方政府部门在实践中为项目备案增设重重条件,使其成为变相的行政许可,增加了企业的负担,降低了企业的投资效率。


为此,《条例》首次明确了项目备案的方式和流程,《管理办法》在此基础之上,进一步明确了项目备案的流程和要求,具体包括:


  •  备案时间节点:项目开工建设前;


  •  备案方式:通过全国投资项目在线审批监管平台(以下简称“在线平台”)进行;


  •  备案内容:项目单位基本情况、项目名称、建设地点、建设规模、建设内容、项目总投资额和项目符合产业政策声明,项目备案的基本信息格式文本由项目备案机关制定;


  •  备案完成标志:项目备案机关收到《管理办法》第四十条规定的全部信息即为备案;


  •  企业获取备案证明方式:通过在线平台自行打印或者要求备案机关出具;


  •  属于已备案项目信息较大变更需告知备案机关的情形:项目法人发生变化,项目建设地点、规模、内容发生重大变更,或者企业放弃项目建设的。


《条例》和《管理办法》所确立的备案方式,回归“备案”不属于行政许可的本来属性,真正体现了简政放权、降低企业负担、便利企业投资活动的宗旨。同时,政府部门可以通过在线平台及时掌握企业投资项目的真实情况和动态,对属于产业政策禁止投资建设、依法应实行核准管理的项目或、属于固定资产投资项目、依法应实施审批管理或不属于本备案机关权限的项目及时予以纠正,实现对企业和项目的有效监督管理和各部门之间的信息共享。


(4) 依托在线平台,进一步强调项目的事中事后监督管理


《条例》切实落实了企业的投资自主权。同时,为防止企业在固定资产投资项目方面的“任性”行为,确立了“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,采取在线监测、现场核查等方式,加强核准机关、备案机关以及其他有关部门的事中事后监管。《条例》同时提出了国家将建立全国投资项目在线审批监管平台,用于办理项目核准和备案工作。除涉及国家秘密的项目外,项目核准、备案均通过该在线平台实行网上受理、办理、监管和服务,实现核准、备案过程和结果的可查询、可监督。


《管理办法》进一步细化了事中事后监管机制,并明确了在线平台的使用方法、基本功能和运作流程等。根据《管理办法》的规定,项目单位应当通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。项目开工前,项目单位应当登录在线平台报备项目开工基本信息。项目开工后,项目单位应当按年度在线报备项目建设动态进度基本信息。项目竣工验收后,项目单位应当在线报备项目竣工基本信息。如项目单位有《管理办法》第51条所列举的行为之一的,相关信息还将被列入项目异常信用记录,并纳入全国信用信息共享平台。


由此可见,《条例》和《管理办法》在立足更好地为企业投资活动服务的同时,也未放松对项目实施的监督检查。各监管部门可以依托在线平台加强对项目的事中事后监管,并通过在线平台实现各部门间对企业和项目信息的互通共享。


(5) 细化了项目核准、备案机关、企业以及其他主体的法律责任


《管理办法》延续《条例》的规定,对与项目核准、备案有关的各个主体的法律责任均进行了界定,具体包括:


  • 项目核准机关、备案机关及其工作人员需承担法律责任的各种情形,包括超越法定职权核准或备案、对不符合法定条件的项目予以核准、对符合法定条件的项目不予核准、擅自增减核准审查条件或者以备案名义变相审批、核准、不在法定期限内作出核准决定、不依法履行监管职责或者监督不力造成严重后果、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿;所承担的法律责任包括责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员由有关单位和部门依纪依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任;


  • 项目核准、备案机关,以及国土(海洋)资源、城乡规划、水行政管理、环境保护、节能审查、安全监管、建设等部门违反相关法律法规规定,未依法履行监管职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任


  • 项目所在地的地方政府有关部门不履行企业投资监管职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;


  • 企业各类违法违规行为,包括以分拆项目、隐瞒有关情况或者提供虚假申报材料等不正当手段申请核准、备案的;未办理项目核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的;以欺骗、贿赂等不正当手段取得项目核准文件;未按照规定备案或者向备案机关提供虚假信息、投资建设产业政策禁止投资建设项目的;在项目建设过程中不遵守国土(海洋)资源、城乡规划、环境保护、节能、安全监管、建设等方面法律法规和有关审批文件要求的;所承担的法律责任包括责令停止建设、责令停产、罚款等各项行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任;


  • 承担项目申请报告编写、评估任务的工程咨询评估机构及其人员、参与专家评议的专家,在编制项目申请报告、受项目核准机关委托开展评估或者参与专家评议过程中,违反从业规定,造成重大损失和恶劣影响的,依法降低或撤销工程咨询单位资格,取消主要责任人员的相关职业资格。


三、 结语


作为我国深化投资体制改革的一个重要举措,《条例》和《管理办法》全面规范了我国的企业投资项目核准、备案制度,对项目核准和备案的基本程序及相关问题作出统一、规范的制度安排,必将促进各类资本固定资产投资的便利化。当然,由于任何违规情况都将通过在线平台记录至全国信用信息共享平台,对企业信用记录和项目的建设和运营会产生不利影响,因此,各类投资者在享受《条例》和《管理办法》带来的投资便利化的同时,也应注意严格遵守《条例》和《管理办法》的各项相关规定,以保证投资项目的合法合规性。