随着全球科技的迅猛发展，低空经济企业正在迎来蓬勃的发展机遇。然而，在国际市场扩展过程中，低空经济企业也面临着错综复杂的出口管制和经济制裁风险。特别是中国和美国作为全球经济大国，相关法律法规对企业影响深远，本文将从中美两国的监管角度，详细探讨低空经济企业需要关注的出口管制与经济制裁风险。

2024年7月25日，上海市人民政府办公厅发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》；进一步，2024年9月6日，上海市经济信息化委发布《关于征集上海市低空经济产业重点项目的通知》，为培育新质生产力，加快打造低空经济产业新业态，现开展上海市低空经济产业重点项目征集工作，重点项目如下：

• 领军企业培育项目：电动垂直起降航空器企业、工业级无人机企业、新能源通航飞机企业、低空飞行运营服务企业；

• 关键配套研发项目：先进动力配套（如高能量密度航空动力电池、高功重比航空动力电驱等）、网联通导配套（如导航设备、通信设备、感知设备、监测设备等）、关键系统配套（如飞控系统、航电系统等）；

• 软硬设施建设项目：中小型起降点、专用充电桩等起降设施；通信基站、北斗基站、数据存储设施等空联设施；郊区航线、郊区至中心城区航线、长三角航线、3D数字地图等航路设施；空中交通管理系统、飞行监视系统、气象服务系统等服务设施；

• 应用场景推广项目：物流运输场景、应急救援场景、低空文旅场景、智慧城市场景、载人交通场景。

因此，在本文中所指的低空经济企业是指涉及如上业务的企业。

(一)  中国出口管制

1. 现有出口管制法律法规简述

《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《中国出口管制法》”）于2020年10月17日公布，自2020年12月1日起施行，对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制，提供了法律基础。进一步，针对两用物项的出口管制，除《中国出口管制法》外，还需遵守《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称“《中国两用物项出口管制条例》”），该条例自2024年12月1日起施行。此外，技术的出口还受《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国技术进出口管理条例》的管辖。

根据《中国出口管制法》以及《中国两用物项出口管制条例》，中国对两用物项的出口实行许可制度，管制物项包括该货物、技术、服务等物项，以及物项相关的技术资料等数据。若企业从中国境内向境外转移两用物项，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项，则需要根据《中国出口管制法》以及《中国两用物项出口管制条例》申请出口许可。此外，企业还必须严格保证拟出口的管制物项的最终用途符合许可范围，建立健全的内部合规制度，确保出口行为合法。

2. 低空经济领域可能涉及的两用物项与法定要求

根据《中国两用物项出口管制条例》（2024年12月1日起施行），两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。

低空经济领域可能涉及如下两用物项：

• 2024年1月1日生效的《两用物项和技术出口许可证管理目录》（商务部 海关总署关于发布2024年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的公告（商务部 海关总署公告2023年第66号））[1]已针对无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇及其相关的设备及部件施加了出口管制，这些设备及部件包括航空发动机、红外成像设备、雷达、激光器、无线电通信设备、反无人机电子干扰设备等。

• 2024年7月31日，中国商务部、海关总署、中央军委装备发展部共同发布了《关于优化调整无人机出口管制措施的公告》（2024年第31号）[2]，调整红外成像设备、用于目标指示的激光器等部分无人机重要部件的管制标准，将高精度惯性测量设备增列入管制范围，取消对特定消费级无人机的临时管制，禁止所有未纳入管制的民用无人机出口用于大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义活动或者军事目的。[3]

此外，据悉，中国商务部正在制定统一的两用物项出口管制清单，将与《中国两用物项出口管制条例》（自2024年12月1日起施行）同步实施。

综上，低空经济企业首先需要判定企业产品（包括自研自产产品，或者对于贸易企业而言则是上游厂商提供的物项）是否属于两用物项，以及是否落入其他中国管制物项的范畴中，如是，则须严格遵守中国出口管制相关规定，梳理各自法定义务与责任。此外，企业还需严格保证出口的物项的最终用途符合许可范围，建立健全的内部合规制度，确保出口行为合法。

(二) 中国反制制度

中国反制制度（即：反制裁、反干涉、反“长臂管辖”）法律规定主要有以下：

• 2023年6月28日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《中华人民共和国对外关系法》（以下简称“《对外关系法》”），自2023年7月1日起施行。

• 2020年10月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国出口管制法》（即：“《中国出口管制法》”），自2020年12月1日起施行。

• 2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称“《反外国制裁法》”），并自公布之日起施行。

• 中国商务部于2021年1月9日，发布了商务部令2021年第1号：《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《阻断办法》”）。

• 中国商务部于2020年9月19日，发布了商务部令2020年第4号：《不可靠实体清单规定》（以下简称“《不可靠实体清单规定》”）。

此外，为应对其他国家将中国企业列入其限制性清单或出台相关限制性歧视性政策，我国也存在“反制清单”。目前，我国公布的“反制清单”包括：

• 不可靠实体清单（依据《不可靠实体清单规定》）

• 反制清单（依据《反外国制裁法》）

• 管控名单（依据《出口管制法》）

• 单独制裁决定（在《反外国制裁法》及《不可靠实体清单规定》项下的清单之外，我国也对一些外国实体和个人采取过制裁措施，以单独的制裁决定[4]形式作出，而非列入清单。）

• 关注名单（依据《两用物项出口管制条例》（2024年12月1日起施行））

因此，中国反制制度对于低空经济企业的影响可能会体现在两方面。一方面，当企业受到外国歧视性政策影响的情况下，有权合理运用《反外国制裁法》《阻断办法》保护自身合法利益；另一方面，企业在对外合作时，也需要密切识别交易对手是否被列入中国的不可靠实体清单、反制清单、管控名单、单独制裁决定、关注名单。

(一) 《美国出口管制条例》的适用场景

1.  《美国出口管制条例》的“长臂管辖”

在美国出口管制领域，中国企业常见有如下误区：

• 误区一：中国企业仅在中国市场销售，销售行为不用遵守《美国出口管制条例》。

• 误区二：中国企业虽有海外业务，但不涉及美国市场，因此，涉及其他国家市场的经营业务也不用遵守《美国出口管制条例》。

为了解释误区，则我们需要先了解《美国出口管制条例》的“长臂管辖”（又称：域外适用）。

《美国出口管理条例》（Export Administration Regulations，又称“EAR”） 是美国出口管制领域的主要法规，由美国商务部工业与安全局（以下简称“BIS”）负责管理与实施。

除传统的属人管辖与属地管辖外，《美国出口管制条例》的“长臂管辖”“跟着物项走”。根据该规则，中国低空经济企业在非美国领土内的交易是否会被《美国出口管制条例》管辖，首先需要判定交易的物项（即：产品、技术）是否受《美国出口管制条例》的管制。

当判定物项是否受《美国出口管制条例》的管制时，则需要分别从物项的“地理位置”、“原产地”、“最低美国原产受控物项规则”、“外国制造直接产品规则”进行判断。尤其是，当判定在美国以外制造的物项是否仍受到《美国出口管制条例》管制，则需要依据“最低美国原产受控物项规则”与“外国制造直接产品规则”。

2. 低空经济领域可能涉及的受《美国出口管制条例》管制的物项的案例

如上所述，物项是否受《美国出口管制条例》管制需根据物项的物料情况以及制造工具情况进行个案判定。而以下是我们总结了近期BIS处罚案例，供参考了解低空经济领域可能涉及哪些受到《美国出口管制条例》管制的物项，以供抛砖引玉。

(1)  飞机

根据BIS规则，任何在美国制造的飞机，或在外国制造但包含超过25%美国原产受控物项的飞机，受《美国出口管制条例》管制。由于自2022年2月24日起，BIS对运往俄罗斯的航空相关物项实施了广泛而严格的管制措施，包括对指定的飞机或飞机零部件施加新许可证要求。因此，如果这些受《美国出口管制条例》管制的飞机运往俄罗斯，即使从第三国飞往俄罗斯，均需要向BIS申请许可证[5]。

• 例如，2024年6月13日，BIS对一家土耳其安卡拉的航空公司S公司处以285,000美元的罚款，原因是S公司 在没有获得 BIS许可的情况下，驾驶美国产的湾流飞机进行私人包机飞往俄罗斯[6]。

进一步，BIS已识别自2022年3月2日以来从第三国飞往俄罗斯的受《美国出口管制条例》管制的飞机，这些已被BIS识别的飞机均由俄罗斯或俄罗斯国民拥有或控制，或根据租赁或包机协议运营。

• 例如，2022年8月2日，BIS识别了25架外国生产制造、由俄罗斯或俄罗斯国民拥有或控制的飞机，这些飞机中美国原产受控物项的比例超过了最低阈值（即：25%），并且将这些飞机的拥有或控制者（即：多家俄罗斯航空公司）列入了BIS的被拒绝实体清单[7]。

• 截至2023年10月24日，被BIS识别的飞机条目共216条，包括波音飞机及空客飞机 [8]。涉及该等飞机采取的任何后续动作，包括但不限于加油、维护、维修或提供备件或服务，均受到《美国出口管制条例》禁令十[9]的限制。

因此，中国低空经济企业若涉及运营受《美国出口管制条例》管制的飞机，包括美国产的飞机或是美国原产受控物项的比例超过了25%的飞机，则与该飞机有关的运营均需要额外遵守《美国出口管制条例》的规定，并关注自身在该规则项下的法定义务与责任。此外，中国低空经济企业若涉及购买二手飞机或对其他飞机提供加油、维护、维修或提供备件或服务的，也需要关注飞机是否受《美国出口管制条例》的管制、是否被BIS识别。

(2) 飞机零部件：

• 特定航空电子设备，例如惯性导航系统、高度计、夜视设备和雷达，被列入《美国出口管制条例》（EAR）的《商品管制清单》（CCL）中。这意味着，根据EAR以及CCL的规定，该等物项需要获取BIS许可证才能出口到特定国家。

• 进一步，对于俄罗斯市场而言，任何被列入CCL中的物项出口至俄罗斯均需要申请许可证；任何被列入《美国出口管制条例》（EAR）第746部分第4、第6补充案中的物项（包括飞机发动机、飞机轮胎、飞机玻璃等物项）出口至俄罗斯均需要申请许可证。

• 2024年6月12日，BIS对五家阿联酋航空公司发出了临时贸易拒绝令（TDO），将其列入被拒绝实体清单，原因是这些公司涉嫌向俄罗斯出口飞机零部件，违反了《美国出口管制条例》。[10]

• 2023年，两名俄罗斯国民受到美国多个政府部门的逮捕调查，原因是其逃避美国出口管制法律法规，将美国原产的飞机设备和技术，包括737飞机使用的碳盘式制动系统从美国走私至俄罗斯[11]。

因此，若是物项受《美国出口管制条例》的管制，则即便中国企业在其他非美国市场销售，该销售行为也需要根据《美国出口管制条例》的规则进行风险判断。这就简单地解释了本章节起始时提到的两个误区。

3. 来自于《美国出口管制条例》的法律风险

若中国低空经济企业的物项（包括飞机、飞机零部件等）受到《美国出口管制条例》的管制，则进一步，需要综合五个维度：物项、交易对象、最终用户、最终目的地、“美国主体”[12]，进一步判定是否存在法律风险：

(1) 物项是否落入CCL的美国出口管制分类编码（ECCN码）分类与管控。企业必须准确识别其自己的产品、技术是否在CCL之内，并按照相关管制要求进行合规操作。

(2) 物项的交易主体（包括买方、中间收货人、最终收货人或最终用户）是否被列美国限制性清单，包括但不限于实体清单、SDN清单等。

(3) 最终用途是否存在禁止/限制要求。例如，受《美国出口管制条例》管制的飞机不得飞往俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰临时占领的克里米亚地区、顿涅茨克人民共和国 (DNR)和卢甘斯克人民共和国 (LNR)等特定目的地。

(4) 最终目的地是否存在禁止/限制要求。

(5) 交易中是否含有“美国主体”。若涉及美国主体，需要特别关注是否涉及《美国出口管制条例》对于“美国主体”的监管要求。

(二) 《美国国际武器贸易条例》（ITAR）的适用场景

1. ITAR与USML简述

《美国国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，以下简称“ITAR”）由美国国务院下属的国防贸易管制局（Directorate of Defense Trade Controls，以下简称“DDTC”）管理，主要管制《美国军需品清单》（The United States Munitions List, 以下简称“USML”）所列的国防物项和国防服务的进出口。根据ITAR的规定，制造、出口或代理国防物品或服务的公司必须在DDTC进行注册，几乎所有与国防相关的物项、技术数据和服务的出口，都需向DDTC申请出口许可证。

2. 低空经济领域可能涉及的USML管制物项与“穿透规则”

USML中与“低空空中经济”相关的物项包括但不限于：“射程”大于等于300公里的专门设计用于装载国防物品的无人驾驶飞行器（UAV）和目标无人机，以及专用于此类无人机的飞行控制系统、用于确定特定电磁源或地形特征方位的测向设备、电子组件和部件、热电池等。

对于在美国以外制造的产品，若该产品中含有USML管制物项，则ITAR采取极为严格的“穿透规则（see-through rule）”，以穿透实现对USML管制物项的管控。根据这一规则，除非另有明确规定，USML管制物项即使被整合入外国制造的产品中，DDTC依然对物项保有控制权[13]。

因此，相关中国企业如涉及对USML管制物项进行再出口、再转让或改变其最终用途、最终用户或目的地，则均需要评估交易所涉及的ITAR有关规则项下的义务与责任。

(三) 美国经济制裁

美国经济制裁法律是一个由复杂的且多维度的法律要求构成的制裁法律体系，由美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）监管[14]。

OFAC目前监管了不同的制裁计划，有些制裁计划是基于国别，例如针对伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴、乌克兰克里米亚地区。有些制裁计划是基于特定的制裁目标。例如，美国将全球范围内的、违反美国政策的个人或实体列入了特别指定国民和被隔离人员清单（List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons，又称“SDN清单”）。

该SDN清单是适用较为广泛的清单，被列入SDN清单的外国个人/实体持有的资产也将被“隔离”（blocked），其进行的美元币种交易也会被切断，并且在该情况下，受美国法律管辖的各方将不得在世界上任何地方与该等被列入SDN清单上的个人/实体进行交易。

根据近期美国经济制裁海外企业的案例，涉及无人机及相关设备、零件的生产、销售的企业需要特别关注美国经济制裁的风险。

1. 无人机及相关设备、零件的海外销售若涉及特定目的地或用途，则企业存在被列SDN清单的风险

(1) 国别市场：俄罗斯

2024年5月1日，OFAC将多家中国公司列入SDN清单，理由是这些公司为俄罗斯提供了无人机以及无人机相关的设备[11]，被列的中国企业涉及如下行业：

• 红外成像探测器供应；

• 通讯设备供应商；

• 无人装备企业；

• 螺旋桨、信号干扰器、传感器和无人机发动机等供应商[12]，其中包括被列入《共同高优先级物项清单》（CHPL）第1级、第2级和第4级的物项。有关《共同高优先级物项清单》（CHPL）的介绍请见下文；

• 采购中介公司（为俄罗斯提供了无人机相关的设备、微电子产品等）。

此外，OFAC也将多家俄罗斯企业被列SDN清单，原因是开发和生产无人机以及相关技术、设备（包括电源线、控制系统、激光设备、机载计算机等）。

(2) 国别市场：伊朗

2024年4月18日，OFAC将与伊朗伊斯兰革命卫队-圣城军（IRGC-QF）的无人机项目相关的多个伊朗主体列入了SDN清单，理由是这些实体为IRGC-QF采购无人机组件、进行无人机测试或提供技术援助等活动[13]。

2023年12月19日，OFAC将伊朗、马来西亚、中国香港、印尼的多个主体实施了制裁，原因是这些主体协助伊朗采购敏感商品，包括美国原产电子元件，用于伊朗伊斯兰革命卫队航空航天部自给自足圣战组织生产的一次性攻击无人机[18]。

(3) 也门的胡塞武装

2024年7月31日，OFAC将包括中国公司在内的六个主体列入了SDN清单，原因是这些公司为胡塞武装的武器采购提供了便利，胡塞武装部署了一系列无人机(UAV)、弹道导弹和巡航导弹，以袭击以色列的美国军队、商船、船员和平民。

2. 无人机相关设备、零件若涉及俄罗斯市场，需判定该等设备、零件是否被列《共同高优先级物项清单》（CHPL）

2022年2月，BIS与欧盟、日本和英国合作制定了《共同高优先级物项清单》（CHPL）。该清单目前包括50类物项（以下简称“高优先级物项”），其中包含涉及数个与无人机有关的设备、零件等。

因此，根据相关案例以及BIS发布的《确定存在转运风险的交易方行动的行业指南》，“高优先级物项”无论是否是美国原产，若被提供至俄罗斯市场，则参与方被OFAC以及BIS联动执法的风险较高，即：被OFAC列入SDN清单以及被BIS列入实体清单。建议中国企业若涉及向俄罗斯市场销售、供应产品的，需判定该等产品是否被列《共同高优先级物项清单》（CHPL）。

3. 航空航天领域涉及俄罗斯市场，则企业需关注美国针对俄罗斯航空航天的行业制裁

根据美国总统《第14024号行政命令》及OFAC《根据行政命令14024第1(a)(i)条的决定》，自2022年3月31日起，在俄罗斯“航空航天”（aerospace）经济部门经营或曾经经营的人可能受到美国经济制裁。

根据OFAC第1126号常见问题答复，存在受OFAC经济制裁风险的俄罗斯联邦经济的“航空航天”行业包括如下：

• 与俄罗斯联邦及其领空有关的下述物项的生产、采购、开发、设计、测试、服务、融资、分配、使用或运输：(1)飞机或(2)任何其他用于或意图用于飞行或空中或太空活动的设备(3)导弹(4)无人机(5)太空飞行器(6)卫星(7)高空气球(8)任何其他在地球表面以上运行的设备(9)任何有上述用途的物项、零部件、组件；

• 机场，或任何其他用于或意图用于与俄罗斯联邦航空航天行业相关目的的陆地或水域区域；以及

• 任何相关活动，包括涉及俄罗斯联邦经济“航空航天”行业的货物、服务或技术。

因此，若中国企业在俄罗斯从事落入上述范围内的“航空航天”领域业务，则需特别警惕美国经济制裁风险，提前做好风险预案与隔离。

4. 若涉及伊朗市场，还需要关注美国针对伊朗无人机的制裁与出口管制联动规则，需判定相关无人机以及设备、零件是否被列《关键商品清单》

2023年6月9日，美国商务部、司法部、国务院和财政部共同发布了《行业指南：伊朗无人机相关活动》[15]，提示全球企业注意伊朗无人机计划的威胁，包括破坏中东地区的稳定、支持俄罗斯的军事力量、支持胡塞武装，并建议全球主体采取适当措施以避免参与促进伊朗无人机计划发展的活动。

该指南列举了伊朗发展其无人机所依赖的《关键商品清单》，包括：电子设备（如收发器模块、处理器和控制器、存储器、放大器和其他电子集成电路）、导航与控制设备（如加速计、陀螺仪、惯性测量单元（IMU）和其他导航传感器）、组件（如火花点火和压缩点火活塞内燃机及其配件和模块）。需注意的是，这份《关键商品清单》中的物项与上述针对俄罗斯制裁公布的《共同优先级物项清单》中所列物项不尽相同。

因此，建议中国企业判定涉伊朗业务市场是否有《关键商品清单》所列物项，并加强对供应商和合作伙伴、产品的最终用途的严格核查。

本文上述仅笼统地举例了低空经济企业可能涉及的相关管制物项，并在分析美国出口管制与经济制裁风险时，也仅以处罚案例附带部分规则进行了举例。由于低空经济产业涵盖的产品种类与业务类型繁多，本文无法全面讨论所有情况。因此，建议相关企业根据自身实际情况进行个案分析。

总体而言，低空经济企业在发展国际市场时，务必高度关注所适用的出口管制和制裁法律风险。我们的建议如下：

1.持续监控法律变化。低空经济企业应持续跟进中国以及有关国家的出口管制及经济制裁相关法律法规、政策趋势、执法情况的动向，确保第一时间获悉法规政策的变化并在企业内部作出及时的业务调整，以维护内部合规的有效性，降低潜在的法律风险。

2. 定期开展针对出口管制和制裁法律的内部培训。通过过详细讲解相关法律框架及其实施细则、执法情况，加强员工对自身岗位所承担的出口管制及制裁义务的理解。培训中应包括案例研究和模拟练习，以提高员工在实际工作中识别和应对合规问题的能力，从而全面增强企业的法律合规意识和遵守力度。

3. 开展深度核查，确保交易对象和交易产品的合法性。核查应当包括筛查合作伙伴和客户是否被列各国限制性清单；排查交易产品是否落入管制物项清单以及制裁高风险的物项清单；同时，核查应全面分析交易内容和目的，确保其未违反任何适用的出口管制与经济制裁规定。

4. 建立有效落地业务的出口管制与制裁合规管理制度。设立全面、系统的出口管制与制裁合规管理流程，并在业务活动中实现合规管理制度的落地，将外部法规的要求全面融入内部产品研发、产品销售、经营管理等活动中，包括建立并持续更新物项管理系统、交易对方被列各国限制性清单的筛查机制等，推动业务行为与合规要求的融合。

通过严格遵守所适用的相关法律法规，建立健全的合规管理制度，并根据实际情况及时调整应对措施，企业能够在全球市场稳健发展，放眼未来创新领域的广阔天地。