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能源纠纷之矿产压覆补偿项目辨析

作者:罗韫 2021-03-123154

一、压覆的定义


压覆矿产指在当前技术经济条件下,因建设项目或规划项目实施后,导致已查明的矿产资源不能开发利用。通俗讲,就是矿产被建设项目压住了,不能开采。在我国法律法规体系中,压覆一词早在1986年的《矿产资源法》就已经出现,《矿产资源法》(1986)第三十一条规定“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床。”《矿产资源法》之后的两次修改均沿用了这一条款,但也没有增加其他有关压覆的规定。压覆的正式定义见于国土资发﹝2000﹞386号文《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》,其中第二条规定“压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。”


二、压覆补偿(赔偿)中的直接损失与间接损失


压覆赔偿项目是否包括间接损失极大影响了压覆赔偿的最终金额。


无论在非诉讼谈判中还是诉讼中,是否构成压覆一般均需要由第三方鉴定评估机构作出《XX建设项目与XX矿相互影响评价报告》,并且也将据此报告确定压覆的范围。在此之后,对压覆赔偿金额影响最大的就是压覆赔偿项目的认定了。


目前实践中,各地的压覆谈判或诉讼均认可并适用《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第(三)款“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”的规定,但是国土资发〔2010〕137号文是以直接损失为补偿原则的,赔偿项目较少,并不包括“预期利益”等间接损失,并不利于保护矿业权人的权益,特别是采矿权人。


有趣的是,针对采矿权的补偿,具体到各省级政府的规定,对压覆补偿的项目又有各自不同之处。比如《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》(湘国土资发〔2013〕17号)第四条中规定“2、压覆非国家出资矿业权的,原则上按以下补偿范围和标准进行补偿,具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本;②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润;③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”故,湖南省的赔偿项目多出了“投资平均利润”这一项间接损失,突破了国土资发〔2010〕137号文的赔偿范围。同时,各地的司法实践中,也出现突破国土资发〔2010〕137号文,支持赔偿间接损失的案例,比如湖北省高级人民法院在(2014)鄂民监二再字第00002号再审判决中阐述“本院认为:关于矿产资源的压覆补偿标准,法律法规并未有明确规定,而国土资源部国土资发〔2010〕137号通知仅就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确,并未将其他补偿费用排除在外。本案中,对于堰塘湾煤炭公司的损失,原一审法院委托鉴定机构鉴定的事项即为因宜巴高速公路压覆堰塘湾煤炭公司北部李家沟煤炭资源所造成的直接经济损失和间接经济损失,而鉴定机构以此为基础所评估的对象为‘被压覆的矿产资源采矿权价值、可得收益、资产损失及资料费’四个方面,最终评估结论为878.85万元,原一、二审判决均依此标准作出判决,而堰塘湾煤炭公司在本案二审上诉中又未对此提出异议,故对于补偿标准,仍应以原一审法院委托的永业评估公司出具的鉴定结论为依据”表明国土资发〔2010〕137号文仅为原则性应当包括的内容予以明确,并未将其他补偿费用排除在外,即压覆赔偿也可以包括间接损失。


但是,也有的省份比如《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》(赣府厅字〔2013〕15号)第六条中规定“(二)采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1.直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿,通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2.已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外)给予补偿。”该规定贯彻了国土资发〔2010〕137号文的精神,也是以直接损失为原则。而且,最高人民法院在(2019)最高法民申1285号民事裁定书中也阐明“3.关于向阳公司应获赔偿范围问题。本案中,向阳公司的经济损失经案涉司法鉴定机构鉴定的评估价值为18905269元,包括营运损失、固定资产、经营利润、采矿权评估价值等项目。而从鉴定的项目可以看出,向阳公司损失的评估值不仅包括直接损失,而且包括间接损失,其中营运损失、经营利润、采矿权等评估价值,超出了直接损失的范畴。原审判决考虑到高速公路分公司建设的灵河高速公路原神段是《山西省高速公路网规划》的重要组成部分,涉及社会公共利益,故参照137号文的规定,按照压覆矿产赔偿直接损失的原则进行处理,将向阳公司应获得赔偿损失的范围认定为直接损失,扣除司法鉴定意见书中超出直接损失的评估价值,并结合向阳公司缴纳的矿产资源费用、已建的开采设施投入、现存资源储量所占整个资源储量的比例以及2013年3月因温岭隧道项目建设矿山开采被迫停产的实际,判令高速公路分公司赔偿向阳公司经济损失8069946.26元及自2013年3月12日起至判决给付之日止的中国人民银行同期贷款利率,并无不当。”即最高院也存在判例直接否定了间接损失的赔偿,即便鉴定评估中已经包括了间接损失。


由上可见,压覆赔偿中是否应该包括间接损失的赔偿是司法实践中的一个重要分歧点,而在评估中间接损失通常也十分巨大,可能超过直接损失的金额,比如上文(2019)最高法民申1285号一案中,原鉴定评估中直接损失加间接损失尚有1890多万元,而刨除间接损失后仅余807万元。因此若无法获得间接损失的赔偿,显然对采矿权人是十分不利的。


三、关于常见的四大补偿项目


(一)  关于“直接损失”中的“直接损失的补偿”与“已缴价款补偿”。


其中直接损失的补偿,针对的是所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。主要就是对矿山已建设的生产系统的评估补偿,细项包括设施设备、巷道、厂房等等。需要注意还包括长期待摊费用,而许多与矿山有关的已缴行政费用及编制费用均可纳入其中获得赔偿。


已缴价款补偿是指矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款,本质是对已缴的探矿权价款或采矿权出让价款的补偿。只是需注意其评估方法通常使用的是收入权益法,计算的是被压覆矿产储量的预期收益,但是评估方法并不能改变其是直接损失的本质。


另外,在部分压覆矿的情形下,哪一些可以纳入直接损失的补偿也应特别注意,比如有些设施设备虽然不在压覆区投影面积内,但是其仍然受到压覆的影响而丧失使用价值而应当获得赔偿。而已缴价款补偿所针对的被压覆储量也与压覆面积有关。


(二)  关于“间接损失”中的“企业动态损失”与“职工失业损失”。


企业动态损失与职工失业损失是超出国土资发〔2010〕137号文的“间接损失”,通常在采矿权压覆纠纷中会涉及。矿业权本就属于用益物权,而用益物权是指以一定范围内的使用、收益为目的而在他人之物上设立的定限物权。因此,“收益”本就是采矿权的核心要素,当采矿权受到压覆的侵害时,采矿权人应当获得预期收益等间接损失的赔偿。

其中,企业动态损失的参照规定为“按照该企业前三年平均净利润的2.5倍计算。无法确认前三年平均利润的,可依据核发年开采规模,参照国有同类企业有关数据进行核算。”实际上,针对的是矿山企业受压覆停产所产生的损失,计算的是压覆停产之日后2.5年的预期利润,当然不同地区可能计算的期限有所不同。而职工失业损失因铁路建设压覆矿产资源导致企业关停、职工失业的补偿,实践中实际失业人数难以确定,可以以矿山的《开发利用方案》或《初步设计说明》中的“劳动定员”项目来确定失业人数,实际早已停产的矿山也能获得此项补偿。


综上所述,矿产压覆纠纷涉及的法律法规零散杂乱、不成体系,而且处理起来还需要一定的地质学与采矿学专业知识,加之私营矿山企业通常历史问题复杂,内部存在错综的各类法律关系,对前期压覆赔偿的主张与后期压覆款项的分配都有很大影响。对于每一个压覆补偿项目,办案律师需要充分的理解其内涵,否则无法得出正确的补偿金额。