（一）案件概览

1、案件总体数量

据不完全统计，2008年8月1日以来，反垄断执法机构共查处公用事业反垄断行政执法案件56起，其中，垄断协议案件10起，滥用市场支配地位案件46起。[1]2016年，原国家工商行政管理总局发布了《关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》，组织各地工商局开展了公用事业反垄断专项整治行动，执法力度空前，案件数量激增，当年的执法案件数量达到顶峰。2018年，反垄断执法体制改革后，公用事业反垄断执法呈现出逐年稳中有升的态势。

2、地域分布

在地域分布上，公用事业反垄断执法活跃的地区主要有江苏、湖北、内蒙古和宁夏等省、自治区。湖北、内蒙古和宁夏的案件大多集中在2016年，江苏则在2016年至2021年期间持续有查处案件。

（二）垄断协议案件

2008年8月1日以来执法机构公布的公用事业垄断协议案件共有10起。

1、行业分布

液化气（天然气）是垄断协议案件高发行业，案件数量达到7起；另有电信行业2起，发电行业1起。

2、违法行为类型

10起案件中横向垄断协议案件8起，纵向价格垄断协议案件2起。以“重庆巫山县兴隆石化等5家企业达成并实施垄断协议案（2021）”为例。经调查，2020年1月18日，巫山县兴隆石化有限责任公司等5家企业达成《经营者集中协议》，约定“5家企业共同使用兴隆公司场地和机器设备进行经营，液化气所有经营活动均由该公司负责，其他公司不再从事经营活动；兴隆公司占24%的份额，其他4家均占19%的份额，每月10日前对上一月度利润按所占份额比例分配。”重庆市市场监督管理局认为，5家企业达成协议，约定由1家开展经营，其余4家停止经营，并按照一定份额分配利润，实际上造成巫山县全县液化气充装价格的唯一性，侵害了巫山县区域内瓶装供应站的企业利益，以致其失去对液化气充装的议价权和选择权，限制、排除了市场竞争，属于达成并实施“固定或者变更商品价格”、“分割销售市场或者原材料采购市场”的横向垄断协议。

3、执法结果

除2016年的1例案件（鄂尔多斯市三亚液化石油气有限公司等三家公司涉嫌垄断经营行为案）中止调查外，其余所有案件均对当事人作出了行政处罚。在实施行政处罚的案件中，没收违法所得的情形较少，罚款比例集中在2%-5%之间，处罚最重的比例为6%，罚没金额达8406万。

（三）滥用市场支配地位案件

在46起公用事业行业滥用市场支配地位案件中，42起发生在2016年之后。

1、行业分布

据统计，供水（17起）和供气（16起）为垄断案件集中行业，接近案件总数的80%。其次是电信行业（8起），全部集中在2015-2017年。此外，另有3起案件发生在供电行业。此外，近年来还新增了殡葬行业（2020年江山市殡仪馆滥用市场支配地位案）和公共交通行业（2021年中国航空油料有限责任公司云南分公司滥用市场支配地位案）案件。

2、违法行为类型

在滥用市场支配地位案件中，最常见的垄断行为是搭售（7起）或附加不合理交易条件（23起），其次是限定交易（15起）。其中，搭售全部发生在电信和供气行业。另外，有6起案件涉及不公平高价行为，均发生在供气行业。

（1）供水行业

典型行为是附加不合理交易条件（11起）和限定交易（8起）。在办理开户服务、提供供水服务时，供水企业对交易相对人附加不合理条件或/和限定交易，否则拒绝办理相关手续、拒绝供水等。

其中，附加不合理交易条件行为主要表现在：1）指定施工单位、工程材料。如，指定供水工程施工单位（自行施工或指定企业施工），指定主要材料、设备（水表、电器控制柜、远程监控子站等）由供水企业提供或指定品牌、供货厂商[2]；附加将委托供水企业进行部分供水设施施工建设作为履行抄表到户义务的前置条件[3]；2）收取保证金或押金。强制用户缴纳用水保证金、押金、挂表押金等[4]；3）额外收取费用。要求用户承担购买水表以及改造换装的施工费用、工程建设费用、管道建设补偿费用等[5]。

限定交易行为，通常涉及到供水企业限定施工单位和工程材料，包括限定只能委托其或其指定的经营者进行施工，或/和限定供水设施、设备及部件的品牌、供货厂商等。交易相对人往往迫于工程验收和施工工期的压力，在非自愿的情形下与供水企业签订合同。主要有如下限定方式：1）签订格式化的施工合同[6]；2）印发各类文件、通知、管理办法和工作流程、技术标准、图纸评审、审核验收细则等[7]；3）设立专门人员稽查，确保限定交易行为得以有效实施[8]；4）将用水申请和安装工程申请合并设置在一张表格，人为将用水和安装工程进行捆绑[9]；5）直接告知工程施工费用以及对公账户，限定交易相对人与其指定经营者交易[10]。

（2）供气行业

供气行业的违法行为类型较为分散，涉及搭售（2起）、附加不合理交易条件（5起）、不公平高价（6起）、限定交易（5起）等。

搭售方面，主要涉及在用户申请用气时搭售燃气服务类商品，要求用户必须购买其指定的壁挂锅炉、报警器、报警器、波纹管等[11]。

附加不合理交易条件包括两类：1）以格式合同增加用户实际负担。将供气与按修正系数收费进行捆绑[12]，或将燃气设施维护和更新义务转移给用户[13]；2）以“预付气费款”名义向用户强制收取保证金、滞纳金。金额、结算周期均由当事人指定，不能冲抵燃气费，只能在销户时返还[14]；设定到期未付加收滞纳金的逾期罚则[15]。

不公平高价行为表现为以换表费、增容费或采暖安装费等名义，向居民用户收取高额采暖增容费；在燃气设施安装工程上，向非居民用户收取不公平高价；剥夺交易相对人自行选择设计、施工、监理等单位以及自行购买建设安装材料的权利；收取明显大幅度高于实际成本的建设安装费用；使用建设安装材料的计费价格大幅高于实际采购价格等。[16]

在限定交易案件中，当事人将供气安装工程与通气捆绑，交易相对人（一般为房地产开发企业）为了顺利通气，只能与当事人进行交易。限定范围具体包括两类，一是将限定施工单位，交易相对人只能将特定区域内的供气工程交给当事人，或由其为当事人或其指定的企业（含设计、施工、监理单位等）施工；二是限定工程材料只能由当事人或其指定的企业提供，如管材、管件、阀门、燃气表、调压箱等。限定方式主要是通过合同约定，如约定长期固定设计、施工、监理企业[17]；约定设定追溯优惠、照付不议条款等惩罚性措施[18]；约定由当事人统一组织实施供气工程[19]；约定将所涉及的材料费、安装工程建设费等费用打包计算与结算[20]。

（3）供电行业

目前已公布结案的3起案件主要涉及附加不合理交易条件和限定交易行为，其中附加不合理交易条件主要是以预付电费作为供电条件[21]，限定交易行为具体表现为组织建设新建住宅小区供配电工程时，将小区临时用电工程交由其关联企业进行施工[22]。

3、执法结果

在46起案件中，执法机构对9起案件中止调查，涉及电信行业（5起）、供电行业（3起）和供气行业（1起）。供电行业和电信行业案件适用中止调查的比例非常高。受调查的3起供电行业案件全部中止调查，并最终以终止调查方式结案。另有超过60%的电信行业案件，适用了中止调查。

其余案件均以涉案企业受到行政处罚而告终。其中， 20起案件没收了企业的违法所得。2022年查处的8起案件中有6起没收了企业的违法所得。罚款比例集中在2%-5%的区间。2020年的“青海省民和川中石油天然气公司案”，案涉企业因“违法行为情节严重、性质恶劣且持续时间较长”，被处以上一年度销售额9%的罚款，并因“拒不配合调查并将所有壁挂锅炉销售合同、财务账目、原始凭证及其它相关资料转移销毁，导致认定其牟取违法所得的直接证据灭失”的行为，单独处以70万元的罚款。

（一）  自然垄断性

公用事业是指面向社会提供的与人民群众日常生活密切相关的基础公用产品或公共服务，在形式上通常都是通过与地方政府签订特许经营协议等方式，成为本地区本行业唯一利用管网从事相关经营活动的企业，其他经营者无法再利用该管网开展业务，该地区的用户也无法选择其他地区公用企业提供的相应服务。因此，公用企业通常都具有自然垄断属性。在天然具有市场支配地位的情形下，公用企业实施单方垄断行为的可能性更高，其损害的对象又往往直接是消费者，这也使得其成为多年来反垄断执法机构持续重点关注对象。

（二）  地域性

供水、供电、供气、供热、公共交通等公用事业的经营区域限于管道、电网、城市道路等基础设施覆盖范围内，具有很强的区域性特征，实际上公共产品的供给本身就是具有很强地域性的。因此，公用企业实施的垄断行为通常发生于管网或公共产品设施所在区域，从历年查处的公用事业垄断案件来看，均发生于相关市、县行政区域内。而查处公用事业企业垄断案件的主体均为省级执法机构，面对地、市级的公用事业企业的案件调查和处罚的干扰相对有限，执法阻力不大，从某种程度上也会令公用事业成为垄断执法案件较为集中的领域。

（三）   行业性

公用事业包括了供水、供电、供气、供热等等行业，不同行业具有各自的特征，导致其行为类型尽管可能相似，但具体的行为表现形式又各有不同，不同行业的公用企业实施垄断行为很难跨行“借鉴”，这也对反垄断执法机构提出了更高的要求，而且每个行业都具有各自的行业监管属性，供水、供气、供热与供电或公共交通的行业运行方式有很大的差异，即便是完全区域性管网属性的供水、供气、供热也因为市场化的程度不同，而形成了多元化的体制，这也会使得在对相关行为进行分析过程中，行业特性会带来部分的行为合理性，要求执法机构在充分尊重行业特性的前提下开展合理分析。

总之，近年来，反垄断执法机构在公用事业领域的执法相当活跃。当前，供水、气、热、电等传统领域仍然会是执法的重点，而2016年之后，很少有公用事业领域的案件适用中止调查程序，罚款且从重处罚似乎已经成为执法的“主流”，在此背景下，公用企业的反垄断风险在持续提升，公用企业应当高度重视反垄断合规，避免成为反垄断机构的执法处罚对象。

[1] 2017年的“中国联通丹东市分公司滥用市场支配地位和纵向垄断协议案”被重复计算了两次，因其同时涉及两种违法行为。

[2] 广东惠州大亚湾溢源净水有限公司涉嫌滥用市场支配地位案（2013）、吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案（2016）、内蒙古自治区阿拉善左旗城市给排水公司滥用市场支配地位案（2016）、天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位案（2019）。

[3] 云南蒙自四通泰兴供水有限公司滥用市场支配地位案（2021）。

[4] 海南省东方市自来水公司滥用市场支配地位案（2015）、凤阳县益民供水有限责任公司滥用市场支配地位案（2022）。

[5] 陕西省水务集团泾阳县供水有限公司滥用市场支配地位案（2021）、日照市水务集团供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、绍兴柯桥供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、绍兴市上虞区供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）。

[6] 绍兴柯桥供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、绍兴市上虞区供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、贵州水投水务集团威宁有限公司滥用市场支配地位案（2022）、南京水务集团高淳有限责任公司滥用市场支配地位案（2020）。

[7] 凤阳县益民供水有限责任公司滥用市场支配地位案（2022）、乌鲁木齐水业集团有限公司滥用市场支配地位限定交易案（2016）、绍兴柯桥供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、绍兴市上虞区供水有限公司滥用市场支配地位案（2022）、永福县供水公司滥用市场支配地位案（2022）。

[8] 乌鲁木齐水业集团有限公司滥用市场支配地位限定交易案（2016）。

[9] 江苏宿迁正源自来水有限公司滥用市场支配地位案（2019）。

[10] 南京水务集团高淳有限责任公司滥用市场支配地位案（2020）。

[11] 青海省民和川中石油天然气有限责任公司滥用市场支配地位案（2020）、宁夏长燃天然气有限公司滥用市场支配地位案（2022）。

[12] 重庆燃气集团股份有限公司滥用市场支配地位案（2014）。

[13] 盐城新奥燃气有限公司垄断行为案（2020）。

[14] 青岛新奥新城燃气有限公司滥用市场支配地位案（2016）、宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案（2021）、四川富顺县天然气有限责任公司滥用市场支配地位案（2021）。

[15] 宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案（2021）。

[16] 宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案（2021）、中石油昆仑燃气有限公司咸宁分公司滥用市场支配地位案（2016）、仙桃中石油昆仑燃气有限公司滥用市场支配地位案（2016）、大冶华润燃气有限公司滥用市场支配地位案（2016）、江夏华润燃气有限公司滥用市场支配地位案（2016）、石首市天然气有限公司滥用市场支配地位案（2016）。

[17] 忻州市燃气有限公司滥用市场支配地位案（2020）。

[18] 宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案（2021）。

[19] 山西建科天然气科技股份有限公司滥用市场支配地位案（2020）。

[20] 芜湖湾沚中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位案（2022）。

[21] 江苏省电力公司海安县供电公司滥用市场支配地位案（2016）、国网江苏省电力有限公司南京市溧水区供电分公司涉嫌垄断案（2018）。

[22] 国网山东省电力公司烟台市牟平区供电公司滥用市场支配地位案（2017）。