2017年4月1日，国家发展与改革委员会（简称“发改委”）发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号，简称“《暂行办法》”）即将实施。《暂行办法》以“事中事后管理”为原则，建立了一套较为完整的政府出资产业投资基金的管理、监督、评价体系，对政府出资产业投资基金行业的发展与成熟具有重要意义。

在新法即将实施之际，本文将围绕《暂行办法》，结合此前已有的关于政府投资基金的相关规定，再次梳理关于政府出资产业投资基金的相关规则，以明晰该领域各参与方需要遵守的最新监管守则。

一、制定背景

《暂行办法》出台前，关于政府出资产业投资基金可直接适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》、《合伙企业法》、《创业投资企业管理暂行办法》（发改委2005年39号令，简称“39号令”）、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发[2008]116号，简称“116号文”）、《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会2014年105号令，简称“105号令”）、《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号，简称“210号文”）。其中，《公司法》、《合伙企业法》为上述法规共同上位法，39号令适用于所有创业投资企业，105号令适用于所有私募投资基金， 116号文和210号文则直接适用于政府出资各类基金的情形。《暂行办法》的出台，是在上述法规与政策的基础上，对政府出资产业投资基金行业法律框架和监管体系的进一步完善。

二、主要内容与特点

《暂行办法》全文共7章47条，对政府出资产业投资基金的募资、投资、管理、退出等环节作出规定，以信息登记、绩效评价和信用评价等方式对政府出资产业投资基金运行进行监督管理。整体来看，《暂行办法》具有以下特点与亮点，充分体现了国家目前对政府出资产业投资基金的监管理念：

（1）注重发改委、财政部、证监会、基金业协会等多部门间的协作；

（2）坚持市场化运作，所有权、管理权与托管权相分离；

（3）以事中事后监管为原则，对政府出资产业投资基金进行备案管理；

（4）坚持投资方向引导，进行产业政策符合性审查；

（5）建立绩效评价制度、信用体系建设、抽查与稽察制度多层次的监管体系。

三、核心内容解读

（一）适用范围

根据《暂行办法》，政府出资产业投资基金是指“有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金”（第二条）。为此，《暂行办法》对股权投资基金和创业投资基金均应适用。与之相比，116号文则只适用于创业投资引导基金。

根据《暂行办法》，政府出资产业投资基金具有以下特点：

（二）登记管理

《暂行办法》明确了政府投资产业投资基金信用信息的登记管理体制。《暂行办法》第十二条规定：“国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统（合称“政府出资基金信用信息系统”）。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记”。对此，笔者认为有以下两个方面值得注意：

（1） 根据105号令和《暂行办法》，政府出资产业投资基金应当在中国证券投资基金业协会（简称“基金业协会”）私募基金登记备案系统/资产管理业务综合报送平台以及国家和地方发改委各自指定的政府出资基金信用信息系统进行双重的备案/登记。

（2） 《暂行办法》和105号令均明确了事中事后监管原则，两者均通过设立相应的信息登记系统，对基金实施登记备案管理。而210号文规定“政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准”，倾向于事前审批，但并未规定明确的审批流程。

（三）基金管理人与托管人资质

《暂行办法》对基金管理人的资质提出了额外条件：（1）在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；（2）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；（3）产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；（4）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；（5）有良好的内部治理结构和风险控制制度（第二十条）。

关于基金托管，《暂行办法》规定，政府出资产业投资基金由基金托管人托管基金资产（第五条）；基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管（第二十一条）。

（四）投资领域与投资限制

1、《暂行办法》与116号文、210号文的比较  

2、产业政策符合性审查

对于上述投资领域及限制，《暂行办法》规定：“政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门”（第十四条）。

（五）多层次的监管体系

1、绩效评价体系

210号文规定：“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等展开评价，有效应用绩效评价结果”（第三十条）。《暂行办法》对210文的评价制度做了进一步明确，设置了基金、基金管理人的具体评价指标（第三十条、第三十二条），并规定对评分结果进行适当公告。金融机构可以根据评分结果对政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策（第三十一条），各级政府部门可以根据管理人评分选择基金管理人（第三十三条）。

2、信用评价体系

《暂行办法》第五章规定了政府出资产业投资基金的行业信用体系建设，一方面，国家和地方发展改革部门将在政府出资基金信用信息系统报送基金、基金管理人和从业人员的信用记录信息，并纳入全国信用信息共享平台（第三十四条、第三十五条）；另一方面，对于有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员，将通过“信用中国”网站、失信名单等适当方式予以公示（第三十六条）。国家和地方发展改革部门还会对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员开展联合惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等（第三十七条）。

3、抽查与稽察

与105号文相同，《暂行办法》规定了政府出资产业基金及基金管理人的年度业务报告、财务报告、托管报告及重大事项报告的信息报送义务（第四十条）。同时，发展改革部门会通过现场和非现场“双随机”抽查的方式，会同有关部门对政府出资产业基金进行业务指导，促进基金规范运作（第四十一条）；另外，还将建立政府出资产业投资基金重大项目稽察制度，健全政府投资责任追究机制（第四十二条）。

综合以上解读，我们可以看出，《暂行办法》对政府出资产业投资基金设置了更为明确且相对具有可操作性的要求，将对政府出资产业基金行业的发展起到重要的推动作用。当然，《暂行办法》也存在着一些不完善之处。如宏观上，发改委部门如何与财政部、证监会、基金业协会等监管部门之间交叉配合与对接；微观上，政府出资基金信用信息系统、政府出资产业基金绩效评价办法亟待上线与出台，《暂行办法》中的一些具体概念也需要随着监管实践的发展进一步明确。

《暂行办法》于2017年4月1日即将正式实施。对于《暂行办法》实施前设立的政府出资产业基金及其受托管理机构，应当在本法施行后两个月内按照该本法有关规定到发展改革部门登记。我们也将对《暂行办法》的实施情况予以持续关注，并将最新的监管动态予以分享。