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关于西安两家医院行政处罚事件的法律分析与制度建议

作者:欧阳军 陈支平 李君秋 2022-01-202552
[摘要]2022年1月13日,西安市卫生健康委员会(以下简称“西安卫健委”)发布通告,对西安高新医院、西安国际医学中心医院(以下简称“西安两家医院”)给予停业整顿3个月,期满整改合格后重新开诊的行政处罚。处罚措施公布后,引起了一定的社会反响。

2022年1月13日,西安市卫生健康委员会(以下简称“西安卫健委”)发布通告,对西安高新医院、西安国际医学中心医院(以下简称“西安两家医院”)给予停业整顿3个月,期满整改合格后重新开诊的行政处罚。处罚措施公布后,引起了一定的社会反响。


本文拟对卫生监管机构对西安两家医院进行处罚的主要事实、法律依据以及处罚措施的妥适性进行法律分析,并对有关制度改进提出一定的建议。


一、两家医院违规基本事实和法律依据


西安高新医院被处罚,是由于2022年1月1号发生的孕妇流产事件;而西安国际医学中心医院被处罚,则是由于2022年1月2号发生的心梗患者延误治疗并最终死亡事件。


(一)医院救治责任的法律及政策依据


在正常情况下,根据《中华人民共和国执业医师法》第24条规定,“对急危患者,医师应当采取紧急措施进行诊治;不得拒绝急救处置”。《医疗机构管理条例》也规定,“医疗机构对危重病人应当立即抢救,对限于设备或者技术条件不能诊治的病人,应当及时转诊”。


在疫情常态化下的患者收治工作中,上述法律、法规是否可以不适用呢?其实,政府专门出台了相关政策,重申了医院对急危重患者的救治责任。《关于疫情常态化防控下规范医疗机构诊疗流程的通知》第二条规定:


“医疗机构要建立急危重症患者救治的绿色通道,对不能排除新冠肺炎的患者,在积极抢救的同时进行核酸检测。不得以疫情防控为由延误治疗或推诿急危重症患者。……对于推诿患者的医疗机构,要严厉追究医疗机构主要负责人责任。”


由此可见,医疗机构在疫情防控的情况下,依然有及时收治急危重症患者的义务。若发生延误,导致医疗事故等严重后果的,医院会产生什么法律责任呢?


(二)医疗事故的认定


《医疗事故处理条例》第二条规定:“本条例所称医疗事故,是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。”从新闻报道的医疗过程来看,两家医院由于违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,延误救治,造成了患者人身损害,应当已经涉及发生医疗事故。


(三)医疗事故的处罚依据


《医疗事故处理条例》第五十五条规定:“医疗机构发生医疗事故的,由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节,给予警告;情节严重的,责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证,……”


《医疗机构管理条例实施细则》第八十三条规定:“医疗机构有下列情形之一的,登记机关可以责令其限期改正:(一)发生重大医疗事故;……(四)管理混乱,有严重事故隐患,可能直接影响医疗安全;(五)省、自治区、直辖市卫生计生行政部门规定的其他情形。”

由此可见,西安医疗卫生监管机构对西安两家医院给予停业整顿3个月的行政处罚是符合法律规定的。


二、行政处罚的妥适性和客观效果


给予两家民营医院的行政处罚结果发布出来以后,网络及社会各界有很多声音,质疑处罚的合理性。主要的质疑为:现在疫情尚未结束,却停业整顿两家年门急诊量在千万人次的大医院,人为“削减”医疗资源,会不会导致医疗资源更加紧张,耽误救治更多患者?另外,对于已经在两家医院就诊的患者会造成多大的影响?转院的过程中,会不会产生新的未知风险?对医院的长期发展会不会产生消极影响?


不难看出,西安卫健委的上述行政处罚在起到了警示作用的同时,也引起了不同的社会反响,客观效果并不理想。


为什么依法做出的行政处罚却引起不同的社会反响?怎样才能在符合法律规定的前提下,监管机构的行政执法行为可以取得法律效果和社会效果的统一?


三、在医疗行政执法领域引入行政和解与合规机制,创建制度空间,实现多方共赢


此次事件引起笔者关于医疗行政监管机构应如何处理类似事件的思考,并联想到近些年来在行政执法领域中的热点——行政和解制度及合规机制。


目前,行政和解制度已在证券违法行政执法领域先行先试。2015年证监会制定的《行政和解试点实施办法》与2019年修订的《证券法》,均对行政和解之适用范围、适用条件及适用程序作出相关规定。证监会在2020年8月发布的《证券期货行政和解实施办法(征求意见稿)》,更是进一步依据修订后证券法的规定,就该领域内行政执法中的和解程序作出较为完整的一系列规定。


根据《行政和解试点实施办法》,证监会在对行政相对人涉嫌违反法律和行政监管规定行为进行执法调查过程中,根据行政相对人的申请,与其就改正涉嫌违法行为,消除涉嫌违法行为不良后果,交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成和解协议,并据此终止调查执法程序的行为。由此可见,行政和解协议的核心有如下几点:


1、行政相对人改正涉嫌违法行为;

2、行政相对人消除涉嫌违法后果;

3、行政机关在行政相对人遵守和解协议条款的前提下,终止执法程序。


在行政执法和解中,行政机关可以以和解的方式行使监管权力,行政相对人获得了相对更灵活的处理。行政执法和解本身即意味着行政监管部门从原来单方面的行政管制走向双向的行政协商,从原来的事后被动处罚走向事先主动的预防。


另外,传统行政执法模式对受违法行为损害的第三人的利益保护不足。而行政执法和解则能较好地兼顾了不同主体的不同效益。具体而言,对于行政机关,在应对专业领域中的,或者是行为隐蔽的违法行为,行政机关能够更高效地介入其中以维护公共利益;对于行政相对人,其可以主动申请和解,在监管压力和自身存续的双重压力下出台纠错补正制度,以免后续更为严厉的行政处罚;对于受害人,可避免等待漫长的救济机制,快速获得补偿;而若存在其他利益相关人,其依赖行政相对人而产生的期待利益可继续维持。


综上所述,行政执法和解能够兼顾多方主体,维护各方利益,而每个参与其中的法律主体的法律地位、程序权利、实体利益均得到了充分重视,这本身就是行政民主化的进一步发展的最佳体现。


他山之石,可以攻玉。回到上文所提及的西安卫健委对两家民营医院给予停业整顿3个月以及其他行政处罚措施这个事件上,我们可以发现行政执法和解制度具有很多优越性。


首先,上述行政处罚,给行政监管机构带来很多争议,未能平息社会对两家医院拒收患者的行为而产生的争议与批评。而作为行政相对人,两家医院在停业整顿期间面临巨额的经济损失,医院的执业医生、护士以及其他员工失去工作,该行政处罚给行政相对人及其关联人员带来的后果过于严重。至于对广大人民群众,现阶段在西安的疫情防疫形势仍然严峻的情况下,该处罚导致当地医疗资源更加紧张。行政和解制度则可以避免这些问题。


其次,如果引入行政执法和解制度,由西安卫健委与两家民营医院达成行政执法和解协议,则可以达成以下目标:


一是责令行政相对人交纳高额的行政和解金,承担违规行政责任;


二是及时支付患者的人身损害赔偿金,弥补患者及家属的损失;


三是要求医院尽快完善合规机制,使之成为适用行政和解协议的前提条件,也成为监管部门终止行政执法行动的重要检验标准。


我们发现,通过行政执法和解制度,可以最终实现多方共赢:


1、患者或其家属可以迅速得到补偿;

2、社会医疗资源得到保存,发挥服务广大患者的作用;

3、医院通过合规计划的实施,提升了合规和管理水平,医院也可以正常运营;

4、医院的股东、员工、债权人的利益得到维护;

5、监管法律得到实施,医疗秩序得到维护和恢复。


四、在医疗行政执法和解中引入合规机制,提升医疗机构的自我管理水平,实现行业可持续发展


在行政和解程序中最重要的是引入医疗机构合规机制,使其建立专项合规计划,成为适用行政和解协议的前提条件,成为和解协议的主要内容。通过引入合规激励机制,医疗监管机构可以提高医疗机构的自我管理水平,实现医疗机构的长期稳定发展。


具体到被处罚的两家医院,西安卫健委在和解协议中可责令两医院根据相关法律法规建立医疗机构社会责任和急危重患者权益保护合规体系,具体包括以下内容:


(一)实际控制人和高级管理层的承诺和阐述


为确保合规计划的有效执行,医院的实际控制人及院长、副院长等高级管理人员应当做出建立合规文化的承诺,并在医院的组织结构中得到清楚的阐述,保证得到员工的有效执行。


(二)合规政策和程序


医院应当建立员工的行为准则。医院还应制定合规政策和程序,包括内控机制、纪律惩戒程序。


医院应当结合防疫背景,制定有关急危重病人筛查收治机制的医务人员工作标准,完善特殊、紧急、危重状况下的处置预案。


《关于疫情常态化防控下规范医疗机构诊疗流程的通知》第二条规定:


“医疗机构要建立急危重症患者救治的绿色通道,对不能排除新冠肺炎的患者,在积极抢救的同时进行核酸检测。不得以疫情防控为由延误治疗或推诿急危重症患者。要在急诊抢救室、手术室、病房设置缓冲区,用于暂未取得核酸检测结果等情况下,急危重症患者的紧急救治,同时严格按照院感防控要求做好人员防护。医疗机构对急危重症患者的核酸检测要加急出具检测结果,提供检测结果的时间不得超过4—6小时,有条件的可采用快速检测技术,最大程度缩短急危重症患者检测时间。”


这个规定为医院建立处置预案提供了非常详细的标准和要求。医院可以根据自己的实际情况,订立适合自己的流程体系,并贯彻执行。


这次事件的教训就是相关医院的接诊人员没有明确的处置方案,导致延误了救治。


(三)合规人员和资源


为确保合规计划的执行,应当明确医院有专人负责合规的工作。


(四)合规培训


医院应当围绕合规政策、员工守则和工作流程等内容向全体员工进行培训。


(五)激励和惩戒


医院应当建立合规工作的考核、激励和惩戒制度,并进行实际执行。


(六)内部调查和主动上报


医院还应当建立违规举报制度,发现违规事件,立即开展有效的内部调查,并根据事件的严重程度,向医疗监管机构上报。


西安卫健委可以在和解协议中,要求两家医院基于前述标准,制定患者权益和急危重病人救治的有效政策,制定一整套详细的、周密的急危重病人收治工作流程,并定期检查其收治工作是否符合流程,督促医院在严峻的疫情形势之下,既严格落实疫情防控、维护医务人员和相关患者不受疫情袭扰,又充分践行医疗机构救死扶伤,防病治病,为公民的健康服务的宗旨。


结语


以往行政监管机构单方向、命令式的执法模式,在社会飞速发展,新领域新行业层出,各类矛盾频发,多元利益交织的如今,已经愈显其简单粗暴。而在医疗卫生这一专业程度极高、社会责任重的领域,简单的行政执法很可能会招致反效果,不利于医疗机构健康发展和壮大,不利于社会资源的充分利用。


行政执法和解这一新制度,在起到处罚违法行为、产生警示作用的同时,又能相对全面的兼顾各方利益,更大程度的平衡公共利益和个人利益。我们希望医疗监管行政体系可借鉴有关部门的执法经验,引入行政执法和解制度,改进医疗监管水平,提升医疗机构的合规意识,推动医疗机构的不断成长,更好地为社会提供优质的医疗服务。


注释

[1]陈瑞华.企业合规基本理论[M].第二版.北京.法律出版社,2021:130-134.

[2]谢小元.行政和解法律属性之辨析[J].福建行政学院学报,2016(02):40-47.

[3]周佑勇,解瑞卿.行政和解的理论界定与适用限制[J].湖北社会科学,2009(08):130-133.

[4]叶必丰.行政和解和调解:基于公众参与和诚实信用[J].政治与法律,2008(05):2-10.