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矿山企业并购中用益物权的处置及相关的环保问题

作者:王清华 2009-09-082857
[摘要]在矿山企业的并购过程中,涉及到与矿山企业有关的用益物权有,采矿权和探矿权、土地使用权、林业权、草原使用权和水权等。由于各项用益物权涉及的法律规定和主管的政府部门不尽相同,因此会给收购方带来一定的麻烦,并且对尽职调查和矿山实际价值的评估产生影响。此外,在矿山企业的并购中,矿山环保方面的有关法律问题也应引起足够的重视。本文拟从矿山企业并购实践出发,就其中涉及的用益物权的处置及相关环保问题进行深入的分析,以求对从事矿业融资及其他相关领域工作的人士有所帮助。

[内容摘要]:在矿山企业的并购过程中,涉及到与矿山企业有关的用益物权有,采矿权和探矿权、土地使用权、林业权、草原使用权和水权等。由于各项用益物权涉及的法律规定和主管的政府部门不尽相同,因此会给收购方带来一定的麻烦,并且对尽职调查和矿山实际价值的评估产生影响。此外,在矿山企业的并购中,矿山环保方面的有关法律问题也应引起足够的重视。本文拟从矿山企业并购实践出发,就其中涉及的用益物权的处置及相关环保问题进行深入的分析,以求对从事矿业融资及其他相关领域工作的人士有所帮助。


[关键词]:矿山企业并购 用益物权 矿业权 土地使用权 草原使用权 水权环保问题矿山生态环境恢复机制


在目前金融危机的大背景下,企业并购行为虽然受到了很大影响,特别是对资源类企业的并购,但是从长期经济发展的角度来看,由于矿产资源属于不可再生的财富,因此资源类企业的并购有着光明的前景。本文拟就笔者在中国矿业企业并购中碰到的普遍问题,即与矿业企业有关的用益物权的处置及相关的环保问题进行探讨。


一、中国矿业企业并购中用益物权的处置


在中国现行法律体系中,与矿山有关的用益物权主要涉及矿山占用的矿业权(探矿权和采矿权)、土地使用权、林业权、草原使用权和水权等。在上述各项用益物权中,与每一矿山企业均有关的是矿业权和土地使用权,有些矿山企业由于涉及到林地、草原和水资源的利用等,因此在收购该类企业的过程中,也会涉及到林业权、草原使用权和水权的处置事宜。在矿山企业的收购中碰到的比较普遍的问题是,由于上述各种用益物权的登记和审批部门不同,且各项法规在各级政府部门的执行力度有差异,造成了矿山企业各项用益物权的取得与法律法规的相关规定不相符合,从而使得对矿山企业的收购行为很难通过规范的方式进行。对此,笔者在从事矿业企业收购法律服务的过程中颇有感触。


(一)矿山企业并购中矿业权的处置


矿山企业由于属资源类企业,并且由于我国所有的矿产资源均为国家所有,因此对矿山企业来说,其最主要的资产即为对相关资源的使用权,即矿业权。根据矿山企业所处的勘探和开采阶段的不同,矿业权可以分为探矿权和采矿权。


在我国目前的法律框架下,矿山企业取得矿业权的方式主要有以下几种:竞争方式:参与采矿权招标拍卖挂牌出让;协议方式:直接申请;转让方式:受让他人的采矿权。


1、竞争方式,分以下三种:


(1)招标出让采矿权,即政府主管部门通过招标的方式出让某矿区范围内的矿产资源。这种方式适用于大型、复杂的矿产地,要求开发者不但要有足够的资金保证,更要有较高的资质满足资源开发的要求,并以资质优先的原则选择中标人。其特点是:市场出让,多个投标人,择优选择中标人。


(2)拍卖出让采矿权,即政府主管部门依照有关规定组织竞买人竞价,以“出价最高者得”的原则确定采矿权竞买人的方式。这种方式适用于矿产品市场活跃、竞买者众的一般采矿权出让。其特点是:市场出让、竞买人多,价高者得。


(3)挂牌出让采矿权,即政府主管部门将拟出让的采矿权在采矿权交易场所挂牌公告,在公告期限内接受竞买人报价,根据挂牌期限截止时的报价结果确定采矿权竞买人的方式。这种方式适用于矿产品市场不太活跃,预测竞买人数不多的采矿权出让。其特点是:市场出让,竞买人可多可少,价高者得。


2、协议方式


协议出让采矿权是主管部门依法以批准申请出让采矿权的方式。采矿权申请人的申请经批准后,按照评估确认的采矿权价款与主管部门协商矿价、使用年限、矿区范围、付款方式和时间,开发利用要求等事项,在双方达成一致意见的前提下,签订出让合同。这种方式适用于法律法规另有规定以及主管部门因特殊情况不适于以招拍挂方式出让的采矿权。下列情况之一的,可以采取协议方式出让:国家或省人民政府批准的明确了矿业权申请人的;探矿权人在其勘查区块内申请采矿权的;采矿权人在有效期满申请延续或申请扩大矿区范围的。协议出让是一种特殊的出让方式。它具有行政审批要素,也有市场交易成分。它是落实矿业权有偿取得制度的一种形式。其特点是:非市场出让,没有竞争者。


3、转让方式


转让采矿权是主管部门依法批准采矿权人将采矿权转移的方式。采矿权人申请转让经批准后,转让人与受让人签订转让合同书,通过主管部门审查批准办理变更登记手续。


除上述矿业权的取得方式外,有些尚未改制的国有矿山企业可能还有部分矿产资源的使用权系划拨方式取得的


上述矿业权的取得方式不同,意味着矿山企业取得矿业权的价款及其支付方式不同,在收购矿山企业时,收购方在尽职调查的过程中应对矿山企业取得矿业权的方式作详细的调查,包括其矿区范围的划定,矿产资源储量的查明情况等。


笔者在从事矿山企业收购的过程中,还发现中小型的矿山企业有一个比较普遍的现象,就是往往矿区的划定范围很大,而有关矿业权证上显示的出让矿区内矿产资源的储量与实际储量则有很大差异。究其原因,主要是因为当地政府为了招商引资以便宜的价格将矿产资源出让给了投资者,而法律规定的招牌挂的竞争方式出让矿业权仅仅是走形式而已。在这种情况下,若后来的收购方为上市公司或经营较为规范的外资企业,就会导致目标企业的运营不符合法律规定,而要完成收购,就必须对原矿山企业进行规范,使其运营,特别是矿业权的取得方面尽量符合法律的规定。


(二)与矿山有关的土地使用权


在矿山企业的收购过程中,比较常见的一个问题是矿山企业占用的土地使用权的处置问题。


我国大部分的矿山企业通常在农村地区,其占用的土地亦通常为耕地、滩涂、草原等等农用地。矿业用地的问题,包括了矿区的划定与土地使用权的关系以及采矿权与土地使用权的关系。在实践中,人们对上述两种关系往往有一个理解上的误区,即通常认为划定了矿区范围并取得了矿业权,就意味着取得了矿区内占用土地的使用权。而实际上划定了矿区范围并取得了矿业权,并不必然取得了矿区内占用土地的合法使用权。


1.划定矿区范围并不以取得土地使用权为前提。


《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)第四条第一款规定:“采矿权申请人在提出采矿权申请前,应当根据经核准的地质勘查储量报告,向登记管理机关申请划定矿区范围。”第三十二条规定:“本办法所称矿区范围,是指经过登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围,井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。”1998年4月10日国土资源部发布的《矿产资源开采登记有关规定》又对划定矿区范围作了较为明确的规定,无论是采矿权申请人申请划定矿区范围应提交的资料,还是审批机关在划定矿区依据的原则中,都没有要求采矿权申请人要先取得土地使用权。划定矿区范围实际上是取得采矿权的前提,也是将来采矿权人进行矿产资源开采的作业范围。所以,是否取得土地使用权并不是划定矿区范围的前提条件,不能认为矿产资源主管部门在精细粉厂没有取得土地使用权之前,将一定范围具有石灰石资源的山地划定为矿区是违法的。


2.取得采矿权并不必然取得矿区内合法的土地使用权


采矿权申请人取得采矿权并不以先取得土地使用权为前提,同时取得采矿权也不是当然就取得土地使用权,也就是说,在一定程度上二者是相互独立的,分别由不同的法律规范调整。《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)等有关法律法规和规定,对申请开采矿产资源,取得采矿许可证的条件和程序作了较为明确的规定,其中并没有把取得采矿用地的土地使用权作为取得采矿许可证的条件。《土地管理法》第四条中规定,工矿用地属于建设用地范畴。所以采矿需要使用土地的要按照建设用地的要求办理审批手续。矿山企业在取得采矿权后,必须还要依法办理建设用地的审批登记手续,取得建设用地土地使用权,才能进行矿产资源开采。否则即使取得了采矿许可证,也是不能进行开采作业的。


因此需要指出的是,划定的矿区范围和取得土地使用权的采矿用地是不相同的概念。矿山企业需要办理建设用地手续的采矿用地,是矿山企业实际占用的土地面积,而不是矿山企业划定的矿区范围内的土地全部都要取得土地使用权。目前在矿山企业土地的实际使用中,矿山企业占用的农业用地并未通过征用的方式变成工业用地再出让给矿业企业使用,而大部分是由当地的农村集体组织则以临时用地的方式租赁给矿山企业使用,租用期限为每两年续租一次。根据《土地管理法》第第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年。


(三)矿山范围内的林业权和草原使用权的处置


与前述土地使用权一样,林业权和草原使用权作为用益物权,也是矿山企业收购中经常遇到的用益物权的种类,并且也常常像集体土地使用权一样,被以变相不合规的方式予以处置。


根据《中华人民共和国森林法》第十八条的规定,进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。


根据《中华人民共和国草原法》第三十八条的规定,进行矿藏开采和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。


根据《中华人民共和国草原法》第四十条的规定,需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。临时占用草原的期限不得超过二年,并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;占用期满,用地单位必须恢复草原植被并及时退还。


而在矿山企业的实际运作中,类似前述土地使用权的问题,也出现在林业权和草原使用权的处置中,矿山企业和地方政府往往不注意该等用益物权的合法占有和使用,而仅按照临时用地的方式由当地的土地管理部门以临时租用的方式批准给矿山企业使用。而此做法并不符合我国森林法和草原法的前述规定。


(四)与矿山有关的水权的处置


根据《中华人民共和国水法》第二十五条的规定,在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥;(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘;(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

但是在实际的操作中,往往采砂和采金的企业并不向河道主管机关报批,而是直接从主管的国土部门取得采矿许可后即开展采矿作业。


鉴于前述几种用益物权在实际的处置中均与我国有关法律法规的规定有不符之处,因此,在收购矿山企业的过程中,有必要通过尽职调查,查清拟收购的矿山企业是否已合法取得了该矿山企业占地范围内的各项用益物权的合法使用权和占有权;若尚未取得相关用益物权的合法使用权,收购方在确定收购价格时一定要就合法取得相关用益物权可能付出的成本和费用进行充分评估,以便最终确定在收购完成后合法合规运作已收购的矿山企业所需的成本,以及可能为企业将来的运作造成的负担。


二、矿山企业收购中收购方须关注的环保问题


在矿山企业的并购当中,除了上述用益物权的处置外,还有一个值得关注的问题就是环保。


笔者在从事矿山企业并购法律服务的过程中发现与矿山企业并购有关的环保问题主要有以下几点:


(一)矿山企业提供的环保文件反映的环保内容和措施与实际情况不符


鉴于笔者在前述矿业权的有关问题一节中提到的,中小矿业企业往往存在一个问题,就是,划定矿区范围内的实际矿产资源储量与国土资源部门批准开采的矿产资源储量不相符合,而实际储量往往比矿业权证上显示的储量要大很多,因此,该等矿业企业在向环保部门进行环境影响审批的时候,往往亦不能反映矿山投产后对矿区环境的真实影响,同时也无法就矿山开采过程中对周围环境的破坏采取足够的保护措施;而有关环保部门因为没有能够得到矿山企业开采情况的真实资料,从而无法对矿山企业的实际开采情况和环境保护问题采取足够的监控措施。这一切都会使得我国矿山企业的环保问题在缺乏监管的情况下走向恶化,同时也使得矿业企业的后来所有者,即收购方,在将来的运作中有可能就环境补偿事宜承担更大的责任。


因此,随着我国矿山环境保护日益受到重视,环保法规日益完善的情况下,在矿山企业的收购过程中,收购方有必要对矿山企业所产生的环境补偿费用作充分的评估,以免在将来因矿山环境保护需支付额外的补偿费用而遭受损失。


(二) 矿山生态环境恢复机制没有建立


在对矿山企业进行并购尽职调查过程中,笔者还发现一个普遍的问题是,国内投资方对矿山生态环境恢复问题没有足够的重视。


目前中国各地方政府均不同程度地建立和运行了矿山生态恢复保证金制度,但从整体上来说,矿山生态恢复保证金制度的建立并未从根本上解决矿山生态恢复的问题,反而有可能对矿山企业恢复生态环境产生不利影响。


在开矿前收取的环境保证金其实只是一个‘治标不治本’的方法,缴纳金额小的企业往往对矿山生态恢复不重视,缴过算数;缴纳金额大的企业则没有足够的现金流再去进行环保方面的投资。因此缴纳生态恢复保证金的结果可能是,企业缴纳了保证金之后即不再考虑对开采过的矿山采取实际的生态环境保护措施。同时由于目前在实际操作中我国采矿权年限较短,一般为1-3年,而法律规定的采矿权最长的年限也不过为二十年,采矿权年限较短导致矿山企业在开采过程中不会加大对环保的投入,亦对矿山企业的生态恢复产生不利影响。该等不利影响将日益得到中央和地方各级政府部门的重视。


在收购矿山企业的过程中,投资方应充分考虑矿山企业生态恢复的有关问题。并对有关政府部门对矿山生态环境恢复的相关政策动向,以免在收购完成后有效控制开采成本和切实履行届时生效的有关环保法规和政策。


三、结论


随着中国有关矿业法律法规体系得日益完善,对与矿山企业的矿业权有关的用益物权的合法取得以及矿山环境保护的要求将会有进一步更加严格的要求,而矿山企业为进行合法开采所需要付出的成本亦将因此增加。故而,在矿山企业的收购过程中,投资方有必要对拟收购的矿山企业所涉及到的有关用益物权的归属及矿山企业的实际环保情况进行充分的调查,并对因之产生的成本作出准确的评估,以保证收购方的利益和日后被收购矿山企业的正常运营。